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论中国农民工的社会权利贫困
     时间:2019-07-03 20:08:34     访问量:

论中国农民工的社会权利贫困
 
洪朝辉
 
  弱势群体的贫困现象存在众多原因。从美国治理贫困的经验来看,贫困可分为四大类,即物质贫困、能力贫困、权利贫困和动机贫困。[1]中国的农民工在迁徙、居住、工作和求学等四大社会权利方面受到长期的制度性歧视,他们自由和平等地离开农村、定居城市、获得就业、接受教育的权利和机会遭到排斥和剥夺。农民工的自由迁徙、合法定居、正常就业和平等入学等基本社会权利,不仅是基本人权的重要组成部分,也是其社会人格的基础,更是摆脱贫困、改变现状、追求其他经济社会机会的重要条件。其中,迁徙权利是前提,居住权利是基础,工作权利是保障,而教育权利则是核心。
 
  目前,中国农民工的贫困主要不是表现为饥寒交迫,也不是他们的能力不够,更不是工作积极性不足,而是他们在城市里没有权利和机会立身存命,在迁徙、居住、工作和教育等方面遭到长期的限制和排斥。可以说,社会权利的贫困已成为中国农民工所有贫困现象的重要根源。[2]遗憾的是,中国农民工自由迁徙的权利已被剥夺和侵犯了近50年,到2007年为止,他们进入城市居住、工作和求学的平等权利不仅不受现行宪法保护,而且遭到各种法规的约束。这种现象与中国城市的现代化努力格格不入。
 
  本文讨论的农民工特指那些户口在农村、但目前在城镇从事临时性或长期性体力劳动的群体。要准确地界定农民工这一范畴的含义,需要辨明几点。其一,农民工不能等同于“流动工人”(migrant workers),前者的户口在农村,而后者包括为打工而迁徙的拥有城镇户口的工人。同理,农民工也不应等同于“流动人口”(floating population),因为后者当中既包括在城市间流动的城市居民,也包括在农村间流动的农村居民,还包括流动中尚未找到工作的人。其二,使用farmer-turned worker一词来代表农民工是不确切的,因为农民工尚未完全被转型成正常的城市居民,不管在城市居住和工作了多久、有无房产,他们的户口仍在农村,这是他们与城市工人的根本区别。为了保有在农村的承包地,不少在城市长期工作居住的农民工往往不愿放弃农村户口。其三,农民工也不能等同于“流动农民”(migrant farmers),因为前者在城镇有一份非农业工作,而后者专指在农村地区寻找农活的农民,例如北方地区的“麦客”。其四,农民工也不应该包括在村办企业工作的农民,而主要指考察那些进入城镇的农民工。其五,农民工不包括持农村户口、但在城市里拥有并经营企业的农民企业家(farmer entrepreneurs),因为他们不以体力劳动为谋生的主要手段。所以,农民工的英译应该是中文的拼音DDNongmingong(NMG)。
 
  中国现有的统计数据没有提供精确的农民工人数。与此相关的数据是乡镇企业职工总数(2004年为1.38亿)和农村劳动力到乡以外的就业人数(2004年的数据是1.02亿),两者相加为2.4亿。[3]这两个数据的范畴有重叠,保守的估计是,农民工的人数可能在2亿左右。
 
  本文首先探讨农民工迁徙权利遭到剥夺的历史演变,评析流行的“苏联因素说”和“经济因素说”对农民工迁徙权利贫困现象的解释,侧重讨论中国农民工迁徙权利遭到剥夺和排斥的制度因素、政治因素和城市利益集团因素。然后,具体分析农民工在平等居住、平等工作和平等求学等方面的权利贫困现象,并结合美国弱势团体争取权益的历史进程,提出解决农民工权利贫困的方向。文章的结论是,剥夺农民工的社会权利是一种制度性债务和国家级罪错,只有通过矫枉过正的制度性措施,如美国的“平权法案”(Affirmative Action),才能对弱势团体的历史亏欠作出制度性补偿。中国对农民和农民工的历史剥夺,首先需要社会抗争,然后需要国家认错,最后需要政府补偿。
 
一、农民工迁徙权利的贫困 
 
  自由迁徙的权利“是人的一项基本权利,属于人身自由的重要组成部分”。[4]在中国现代史上,无论是在独裁的袁世凯时期,还是在腐败的北洋军阀时期,或是独裁加腐败的蒋介石统治时期,中国的农民一直享有迁徙自由的宪法保障。例如,1912年的《中华民国临时约法》第6条第6款规定:“人民有居住、迁徙之自由”;[5]1914年,独裁者袁世凯主持的“袁记约法”(或称《中华民国约法》)的第5条第6款也规定:“人民于法律范围内,有居住迁徙之自由”[6];1923年臭名昭著的北洋军阀曹锟所公布的《中华民国宪法》(“曹锟贿选宪法”)第9条也规定:“人民有选择住居与职业之自由,非依法律,不受限制”。[7]蒋介石主持制定的《中华民国宪法草案》(1936年)第12条也规定:“人民有迁徙之自由,非依法律,不得限制之。”[8]民国时期的历届政府从未限制过农民的自由迁徙。[9]1954年的中华人民共和国的宪法也同样规定:“公民有居住和迁徙的自由”。[10]
 
  但是,1957年12月13日国务院通过了《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定》,明确规定“各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作”。[11]与此相配合,全国人大常委会于1958年1月9日公布了《中华人民共和国艨诘怯条例》,确立了一套严格的户口管理制度,包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等人口登记制度,其第10条明确规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请迁出手续”。[12]从此,宪法规定的自由迁徙权利被变相剥夺了。1963年,公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮,将全国户口划分为“农业户口”和“非农业户口”,国务院于1964年8月批转了《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》,严格限制从农村迁往城市、集镇的人口,从此建立了完备的以歧视农民为特征的当代“种姓制度”。[13]随后,宪法在1975年、1980年和1982年修改时,不但不废除上述违反1954年宪法的歧视农民迁徙权利的法规,反而将1954年宪法原来保留的“公民有居住和迁徙的自由”这一条款删除,造成了用宪法剥夺公民(主要是农民)的居住和迁徙权利的结果。[14]
 
  为什么1950年代后期的中国敢于挑战世界公理和普世价值?为什么自由迁徙的权利会在70年代以后的宪法中消失?为什么直到今天,中国的宪法仍然难以恢复农民和农民工的自由迁徙权利?目前,对于中国在1950年代限制农民和农民工自由迁徙的解释,主要有“苏联因素论”和“经济因素论”两种。
 
  “苏联因素论”认为,苏联的经济模式深深影响了中国的发展战略,促使中国走上了一条优先发展重工业的道路。重工业的特性决定了它不可能象轻工业那样吸收大量劳动力,结果,在经济发展过程中城市不但无法吸收大量农民劳动力,反而将城市居民逆向驱离城市。[15] 由于工业化无法与城市化同步,所以就通过一种制度安排,将农民严格地限制在农村里。1956年苏共“二十大”之后,中苏两党交恶。1958年起,苏联从中国撤出了专家,中止了部分技术合作项目。1958年到1960年,在“大炼钢铁”的大跃进高潮中,中国政府连续3年的财政赤字累积约270亿,占当时财政规模近50%。高额财政赤字使政府不得不停止“第二个五年计划”,没有了新增投资,自然就没有新增就业[16],由此导致城市就业危机的出现。
 
  而“经济因素论”则将剥夺农民迁徙自由的原因归结为城市人口大量过剩。从1950年到1956年,城市工业部门大约吸纳了4千万以上的农村劳动者。仅在1952年到1957年间,即有2千多万农民自由流入城市。[17]但是,由于1958年到1960年期间的“大跃进”造成的后果,50年代末、60年代初约有3千万已进入城市的来自农村的职工被要求“暂时”返回家乡。[18]此外,人民公社制度建立后,实行了统支统收,政府在公社一级建立财政和农业银行,全额提取农业剩余,并形成了城乡分割的二元体制结构,来保证这种内向型的资本积累。[19]
 
  上述两种解释是不充分的。其实,“打开城门”,照样可以化解城市失业问题。例如,1950年代初中国的经济百废待兴,城市失业人员高达400万,几乎与工业在职职工的人数相等,在这样的困难情形下,农民照样自由进出城市,政府只花了不到两年的时间就解决了严重的城市就业问题。[20]同样,1970年代末、1980年代初,中国在3年内消化了2千万城市待业人口[21]。尤其值得注意的是,上述两种解释回避了一个根本问题,为什么当时用于应付经济困难的权宜之计,从此就被固定下来,构成了对农民的长期制度性歧视?为什么中国的宪法不再恢复农民和农民工的迁徙自由?
 
  所以,问题的关键与根源必须从非经济、非苏联的因素中寻找。首先需要考察的是中国的政治制度因素。1950年代,中国政府通过行政的强制加上政治化的运动,成功实施了“一国两制”,而不仅仅是陆学艺所称的“一国两策”[22],因为中国在农村实行了歧视性的“种姓制度”,在城市实行了优惠性的公民制度。[23]这是中国社会所特有的城乡两元经济结构之社会体制根源。中国共产党曾经以“耕者有其田”和“打土豪、分田地”的口号,号召农民帮助中共打天下;在战争年代和建政初期,中共确实履行过诺言,将土地分给农民。但是,以个体经营为特征的小农社会与中共的政治理想和制度目标格格不入,于是,它背信于农民,通过初级社、高级社和人民公社等制度,强制地剥夺了农民的土地,实行了从小农土地私有到集体土地所有的强制性制度转变。一旦集体土地所有制度确立,为了维系这种制度并保证其正常运作,就必须强迫农民固守在土地上,不得自由迁徙,否则,非人性的人民公社制度就会立刻瓦解。[24]为了配合这种专制的人民公社制度,自然需要一种更为专制的户籍制度,将数亿农民无情地嵌入永世不得“翻身”的“身份社会”和“种性制度”[25],逼使农民的低下地位成为恶性的世袭,与文明社会天经地义的“契约社会”背道而驰。[26]所以,专制和非人性的制度才是限制农民和农民工自由迁徙的根源,经济因素只是这种政治制度的折射和表现而已。虽然目前人民公社制度已经瓦解,但人民公社制度的核心价值DD土地集体所有的本质,仍然是今日农村土地制度的主轴,由此导致农民和农民工在制度层面上仍然难以离开土地,尽管在市场经济的作用下,这种制度限制正面临危机。[27]
 
  其次,特定时期的政治需要也是剥夺农民迁徙自由的一个重要因素。毛泽东时代的特征之一便是无处不政治、无时不政治和无人不政治。那时,几乎任何非政治的政策和行为都可以从政治中寻找答案。例如,“文化大革命”期间,大批“知识青年”被迫“上山下乡”,不仅仅是因为城市失业率居高不下,还因为毛泽东不再需要利用“红卫兵”了,大量滞留城市的中学生不利于政权的稳定和城市秩序的恢复,于是毛泽东将这股“祸水”从城市引向农村,逼使大批“知识青年”到农村去。其结果是,通过剥夺“下乡知青”的城市居民身份,将他们列入地位低下的农民群体,稳固了畸形的城乡两元结构。[28]
 
  到了1980年代,中国政府曾考虑适当放松对农民进城的限制。据温铁军回忆,当时负责中共农业发展的杜润生曾提到,“当时的中央政研室已经提出开通城乡,要给农民进城的机会。提出以后本来领导同志是愿意考虑的。但受到了几乎所有部门的反对,”因为尽管当时财政体系的保障水平很低,但它毕竟保障了社会的安定[29],一旦允许农民自由进城,就将破坏现有的城市保障体系。所以,政治稳定、政权巩固成了1980年代阻止农民进城的根本原因。
 
  1990年代上半期以来,允许农民自由进城的旧话重提,但还是没能成为现实。其中一大原因是因为大城市有“特殊的战略作用”,所以不能对农民开放。据1994年的统计,70%的新增刑事犯罪来源于流动人口。[30] 尽管在经济上中国完全具备了加快城市化的条件,城市吸收农村剩余劳力的能力也大为提高,但为了防止所谓的城市犯罪、巩固大城市的战略地位,政府仍然不愿恢复宪法对农民迁徙自由权利的保护。尤其令人不可思议的是,由于2003年3月的“孙志刚事件”[31],国务院于2003年8月1日废止了实施达21年之久的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,实际上已允许农民自由进城。新公布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第2条规定,“县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站”。这样,对“非法”流动的农村人口不再予以遣返,而是予以救助。这本来是修正宪法、恢复农民自由迁徙权利的良机,但2004年的宪法修正案仍然未考虑这一点。[32]
 
  有意思的是,无论是建立户口制度后的1957年,还是打破户口制度后的1990年代,尽管两者的政策取向完全相反,但违宪的特征却一致。1954年宪法允许自由迁徙,所以,1957年后的阻止农民进城是违宪的;而1975年后的宪法取消了迁?阕杂桑越袢账性市怼⒛砼┟窠堑拇胧┮彩遣环舷芊ǖ摹K裕诿裰谇ㄡ阕杂烧庖坏闵希懦乒掖蠓ǖ闹泄芊ǎ亲羁梢员缓雎浴⒆钊菀妆桓橹谩⒉⑶易羁赡鼙幌放摹鞍谏琛薄
 
  再次是城市利益集团的因素。由于长期实行剥夺农民、独厚城市居民的制度,逐渐形成了城市既得利益集团。“全民的政府事实上异化成了城市居民的代言人,制度的供给权完全归城市居民所独占。虽然城市政府代表的只是少数人,但这少数人却是权力的制定者,而且以法令确定下来的户籍制度保证了这种权力的强硬有力,从而使歧视得以延续。”[33]那种“权益进城、成本归农”[34]的侵权行为和剥夺性思维仍然主导城市的决策层。与此同时,农民代表在全国人大的立法过程中几乎没有声音。根据1995年的选举法,城市居民每22万人产生全国人大代表1人,而农村居民则每88万人产生全国人大代表1人;换言之,农民的选举权利仅及城市居民的四分之一,4个农民的选票只相当于1个城镇居民的选票[35],这比美国黑奴所享有的五分之三(60%)代表权和选举权还少了一半以上。[36]
 
  中国过去30年来一直存在着城市与农村、沿海与内地、富裕与贫困三大矛盾。进入21世纪后,中国政府面临内外压力,签署了《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》,有意放松对农民迁徙权利的限制,给予农民以国民待遇。 [37]《世界人权宣言》第13条宣称:“人人在各国境内有权迁徙和居住”;《公民权利和政治权利国际公约》第12条也规定:“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择处所的自由”。 [38]但是,那些能参与资本收益分配的发达地区、城市地区和沿海地区,不愿意与农民分享城市社会保险和福利的“大饼”。 [39]在这些利益集团主导下的决策层对农民工进城问题采用了双重标准:在经济方面,乐见和鼓励劳动力自由流动,这样可以让发达地区得到廉价和充足的劳动力,尽管农民的流动权利并不为现行宪法所承认;在社会权利方面,则坚决反对农民在城市里自由登记取得户口,因为这将侵犯现有城市居民的既得利益。[40]这种立场十分类似当初美国共和党对已被解放了的奴隶的观点。一方面,这些自由派的白人支持给黑奴以人身自由;另一方面,他们又反对给黑人以权利平等,尤其反对给黑人以民主选举的权利。这样,1865年美国内战后,黑人得到了自由,但没有平等,无法平等地享有居住权、工作权、教育权和选举权。黑人直到1965年后才享有一定的选举权,其间历经100年之久。
 
  在可预见的未来,中国农民或许会得到自由迁徙的权利,但可能在长时期内无法享有与城市居民平等的居住权、工作权、教育权和选举权。而没有居住权的自由迁徙,充其量只有自由的流浪权和乞讨权。这样,农村居民所获得的“自由”,只有在城里讨饭的自由、到处流浪的自由、失学失业的自由。需要指出的是,“迁徙自由不仅仅是劳动力自由流动的问题,还意味着中国的公民可以自由选择。迁徙自由是一种政治权利,和别的权利相关联,同时又是一个包容性的综合性的权利”[41]。
 
二、农民工居住权利的贫困 
 
  公民的居住权利是基本人权的重要组成部分。《世界人权宣言》第25条规定:“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。同时,《公民权利和政治权利国际公约》第1条也指出:“所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源,……在任何情况下不得剥夺一个人自己的生存手段”。还有,《经济、社会及文化权利国际公约》第11条规定:“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房。” [42]如果说,自由迁徙的权利是农民工社会权利的基本前提的话,那么,农民工在城市自由、平等地居住的权利则是基础。如果只能流动而不能定居,那只能是流民,而不是居民。在现实中,尽管中国的农民工已经冲破了宪法的限制和人为的阻碍,争取到了一定的人身自由,但他们远未享有在城市中平等的居住权利。[43]
 
  据统计,2003年,中国农村外出务工劳动力高达11,390万人,流动人口规模已高达1.4亿人。[44]但是,从人身自由到权利平等还有一段艰辛而又漫长的里程。一年几度的回乡潮,尤其是举世罕见的春运潮,意味着农民工仍然无法在城市扎根,既不能安居,也不能乐业,虽然离乡却无法离土。[45]“民工潮的实质是,制度歧视、户口限制使农民工无法成为稳定的产业工人,无法从身份制转换为职业制。”[46]中国农民工犹如美国的非法移民,可以非法流动,却不能合法居住。然而,中国的农民工是合法的中国公民,而美国的非法移民既非美国公民亦非合法入境者。目前进入城市的农民工主要有3种生存方式,在城市企业打工、在城市建筑队打工、在城市居民家庭从事家政服务。[47]这三类农民工尽管得到了政府的默认和政策的模糊肯定,但法律上他们在城市的居住却是非法的。这就是典型的有人身自由、无平等权利的案例,似乎是“来去自由”,但没有定居的权利。
 
  生存在这种灰色处境里的农民工之居住权利,至少在三方面遭到剥夺与排斥:
 
  第一,农民工拥有自己独立住房的权利受到排斥。据2003年的抽样调查,上海的进城农民工选择“租赁房屋”和寄居“宿舍、工棚”的比例,分别占73.5%和18.7%,合计达92.2%;在租赁房屋居住中,又以“租赁私有房屋”为主,占48.9%,其次是“租赁公有房屋”,占12.3%。显然,上海的农民工基本没有自己的住房,居住条件相对较差。[48]在海口,有的工地分给每个农民工的铺位不到1米宽,带家属的也只增加0.5米。[49]作为对比,2000年上海街道居民自买或自建住房的比例高达52.5%,租用公有住房比例为41.7%,合计达94%。也就是说,上海本市居民中94%直接或间接拥有自己的住房。拥有房屋产权不仅标志着财富,更体现了永久居民的地位,以租赁为主的进城农民就难以从临时流民转型为永久居民。[50]中国进城的农民工目前是患寡,但更患不平等。
 
  第二,许多农民工长期住在简陋、破旧的“城中村”,居住环境极其恶劣。随着农民工对城市住房需求不断增加,按照国际惯例,政府本应为自外地进城的民众提供廉租房,但中国的城市政府习惯于对农民的长期歧视,不愿大量提供这种微利或无利的公共产品。于是,农民们只能自救,利用城乡交接的宅基地,兴建城中村,向进城农民工提供廉租房。1990年代初,广东省的珠江“城中村”开始形成。因为当地村庄的农用土地被迅速征用,为了抵抗这种近似没收的征用,当地村民们在自家宅基地上兴起了一场“造房运动”。1994年到1998年间,许多村民在宅基地上重建或改建房屋,然后出租给急需住处的农民工,于是廉租屋市场和供流动人口暂时聚居的城中村就出现了。[51]这些“城中村”建造前自然缺乏合理规划,建造后更难实行正常管理,城市主管部门对“城中村”制定了各种繁杂的管制措施,但唯独缺少对民工基本居住条件的规范要求。[52]据部分城市调查,大量自找住房的农民工所居住的“城中村”环境恶劣,卫生和食物安全条件很差。农民工的城市生活处于“孤岛化”状态,很多人长期夫妻分居,有的虽同地打工,但因居住限制不能过正常的家庭生活。[53]据2005年1月的一份调查显示,重庆城区约有36万农民工,他们群居在最廉价、最不卫生、最不安全的陋房内,极易患上各种疾病;人均居住面积少则3平米,多不过10平米,有的甚至住楼梯间、危房、工棚等。[54]
 
  第三,为防止出现城市贫民窟,城市政府不允许进城农民工私建住处,这种歧视政策的后果是逼使许多农民工流浪街头,由此增加了犯罪率。表面上看,似乎城市流动人口多了就可能导致更多的犯罪;但若来自农村的流动人口无法享受平等的居住权,无恒产即无恒心,往往会导致他们对城市社会的仇恨,诱发非理性行为。禁止建设固定的贫民窟,只能纵容产生无数个流动的贫民窟。政府为了城市形象,不准贫民窟的存在,又不愿提供其他住所,这样只能逼迫他们到处流浪,由此必然使一些流浪的农民成为潜在的犯罪分子。[55] 历史上,许多事实证明,“民反”的原因大多是因为“官逼”。解决城市流动人口犯罪的治本之道,其实与赋予进城农民工的居住权利有关,在此基础上才谈得上提升公民的社会责任,培育流动人口与城市政府、城市社会的合作意识。
 
三、农民工工作权利的贫困 
 
  农民工不仅需要在城市中安居,而且更需要在城市中乐业。但在现实中,他们不仅没有平等的居住权利,也没有平等的工作权利。[56]最典型的表现是,农民工长期从事工作报酬低、劳动强度大、工作环境差的职业,城乡工人之间普遍出现了同工不同酬、同工不同时、同工不同权的现象[57],导致农民工在次级劳动力市场上不充分就业[58]。据中华全国总工会2002―2003年第五次全国职工队伍状况的调查显示,无论是社会地位还是经济地位,农民工都排在25种职业群体中的最后一位。[59]具体而言,农民工在城市工作的权利贫困主要表现在下列四大方面。
 
  其一,按时领取工资的权利遭到排斥和侵犯。中国各地大量、长期、恶意拖欠农民工工资的现象,成了世界劳工史上的一大奇观。按劳付酬、按时付酬是劳工的天赋人权,已成为现代文明社会和人道人性公理的基本准则与重要标志。美国19世纪是自由劳工待遇相对最差的时期,但那时资本家也只不过延长工时、减少工资、滥用童工和女工,几乎未出现恶意拖欠工资的事件。究其原因,一是拖欠工资的成本太高,包括法律成本(官司)、名誉成本(媒体报道)和经济成本(罚款);二是拖欠的风险太大,包括生命风险(民众合法拥有枪支)和财产风险等。
 
  据中国国家统计局2004年的抽样调查,有10%的农民工人均被拖欠工资7个月。[60]另据中华全国总工会的统计,至2003年为止,全国共拖欠农民工工资1千亿元。[61]另一份调查报告显示,为了索要这1千亿元欠薪,社会至少要付出3千亿元的成本:若是索要不足1千元的工资,农民工维权需要直接支付至少920元的各种花费,用去11至21天,折合误工损失550至1,050元,政府为工作人员、法官、书记员等支付工资,至少是1,950至3,750元,这样,综合成本在3,420至5,720元之间。[62]
 
  拖欠工资已经成为雇主们一种普遍的“经营之道”。一些建筑施工企业普遍实行1比10的行业潜规则,即自有资金1百万元,就敢承接上千万元的工程,其成功的秘诀就是大量、长期地拖欠农民工工资。不少施工企业支付民工工资的策略是“三步曲”:第一步,每月只给基本生活费;第二步,工程进度超过80%后,如果民工要求支付工资,则兑付一小部分,并给予承诺和安抚;第三步,工程完工后,当民工索要剩余的大部分工资时,要得紧即多给,要得松则少给。[63]
 
  中国的企业和包工头敢于经常性拖欠工资,而农民工能长期忍受工资被拖欠,是中国经济能超常发展、偏离现代经济学理论解释的主要原因之一。更不可容忍的是,目前相当多的企业对农民工实施“年薪制”。河北省总工会调查发现,河北某地200多家小企业为了控制职工随意流动,普遍不按月足额支付工资,每月只发几十元生活费,余额按季或至年末结算,若职工违约,企业便强行扣留薪资。[64]同时,企业业主对催讨工资的农民工普遍使用暴力。[65]
 
  面对这一严重犯法现象,中国政府主要使用的是人治而不是法治的手段来加以处理。2003年10月,中国总理温家宝在三峡库区亲自为农民工追讨工钱。于是,举国上下开始关注堂堂总理为一个农妇催欠款的“可歌可泣”的故事。紧接着,国务院下发通知(2003年11月)、召开电话会议(2004年1月2日)、又派出7部委督察组调查等[66],可谓轰轰烈烈。在一个法治社会,任何拖欠工资的现象根本不需要该国总理出面,既然有相关法律,又有执法人员,依法处置即可,何需什么“国务院通知”、“全国电话会议”和“部委联合督察组”赴现场调查之类手段呢?中国式的这种“君主关怀”和行政介入,再次为人治提供了样板和范式,为依法办事、维护农民权益、从根本上解决问题制造了制度障碍。表面上这一事件的社会影响不小,其实质后果却相当糟糕,因为它误导了整个社会,以为有了最高领导的情感关怀,社会就可以长治久安;事实上这种“君主关怀”更加激励只能治标的人治,背离了可以治本的法治。
 
  其二,农民工同工同酬的权利遭到排斥和侵犯。目前劳动力市场上工资的高低与劳动力供求并没有明显的关系。按常理,随着劳动力东进数量的减少、内资外资的增加,劳工的相对短缺应该带来农民工工资的上升。但事实是,在东部地区,本地人的工资增长幅度远远高于农民工工资,两者间工资差距日益扩大,许多企业对农民工的报酬设置了歧视性规定。据湖南、四川和河南3省的抽样调查,农民工月实际劳动时间超过城镇职工约50%,但月平均收入不到城镇职工平均工资的60%。另据调查,沿海有的地区农民工的工资过去10年年平均提高不到10元钱,若扣除物价上涨因素,实际上他们的工资是负增长。[67]在珠江三角洲一带,1993年到2004年农民工的月工资只提高了68元。[68]而1998年到2003年间,城市居民的工资收入将近翻了两番。[69]值得一提的是,由于农民工的身分低下,他们的工资一般比城市居民出身的正式工低一半。[70]例如,2004年广东省外来农民工月均工资仅为全省在岗职工月均工资(1,675元)的54.9%。[71]
 
  农民工工资增长缓慢的主要原因是,雇主对农民工和外地人实行制度性侵权,通过恶性拒付或少付各种福利,大大降低了工资成本;而且,农民工既无农会,也无工会,面对官商勾结,农民工根本没有谈判能力,更不可能取得谈判中的优势。[72]在今日中国,农民工的工资变动很少受市场供求的制约,而更多地受到制度、社会和阶层歧视的主导,在中国这一特定而又畸形的转型期,制度歧视的作用远远大于市场规律的作用。
 
  目前,尽管有些地区已取消了农业户口和非农业户口的类别划分,但却增加了属地划分,限制外地人进入城市。这种从限制农民进城变为限制外地人进城,歧视面和打击面更大,因为外地人不仅包括农民工,还包括外地的非农民流动人口。[73]在美国1865年解放奴隶之后,法律上已不存在自由人与奴隶人之分,但却长期存在着黑人与非黑人的界限,黑人仍然被社会认为是“前奴隶”,就象今日中国居住在城市里的农民工还是被认为是“前农民”一样,各种歧视与排斥仍然如恶梦般挥之不去。
 
  其三,农民工获得同等福利的权利遭到排斥和侵犯。据中国农业部2005年调查,目前农民工工伤保险的参保率仅为12.9%。另据中国劳动和社会保障部的调查,农民工参加医疗保险的比例仅为10%左右,养老保险的参保率为15%左右。[74]绝大多数农民工根本未参加失业保险和生育保险。[75]而且,农民工发生工伤事故后,不少企业推卸法律责任,甚至强迫劳动者签订“生死免责”条款。[76]一份对农民工保险待遇的调查表明,因重病、小病和女工孕产分别可以报销的比例是33%、23%和17.9%;有87.1%的农民工在病假期间,厂方拒发生活补助费;雇主只为3.9%的农民工办理了退休养老保险,为11.9%的农民工办理了医疗保险。[77]雇佣农民工的企业里,劳动合同签约率普遍很低,据劳动和社会保障部2004年对40个城市的抽样调查,农民工劳动合同的签订率仅为12.5%[78];而履约率则更低,在已签约的劳动合同中存在很多无效条款[79]。
 
  另一份调查报告指出,由于农民工得不到必要的社会保障,流动频繁、就业不稳,这又导致农民工、用人单位和地方政府都不愿投资建立在长期预期基础上的社会保障和社会保险。此外,由于企业要节约成本,地方政府要改善“投资环境”,将社会保险的门槛设得很高,导致农民工难以加入社会保障计划。[80]四川绵阳市的企业大量使用临时工,就是因为临时工的福利和工资成本比正式工低得多。1996年,绵阳市临时工的平均年薪为3,500元,而该市正式职工的平均工资是5,370元,企业还必须为正式工支付医疗、失业、养老、工伤、住房公积金等费用,总计占工资的33.6%,正式工和临时工的直接工资成本比为2.4:1,加上各种社会保险等福利费用,正式工和临时工的年平均用工成本比为2.82:1。[81]何况,农民工通常承担最累、最苦、最脏、最危险的工作,有的甚至在有毒有害的环境中工作,劳动安全卫生条件差;他们往往没有法定休息日,有的劳动时间严重超长且不能按相关法规领取加班工资。[82]2003年中国死于工伤的人员高达13.6万人,其中大部分是农民工,在矿山开采、建筑施工、危险化学品3个农民工集中的行业,农民工死亡人数占总死亡人数的80%以上。[83]另据中国国家统计局2004年的典型调查,农民工平均每日工作11个小时,每月工作时间超过26天。76%的农民工节假日加班后未领过加班工资。有些企业甚至扣留部分工资做押金,以强迫农民工加班加点。[84]2000年在广东惠州曾发生过一起一个打工仔每月工作500个小时以致于当场累死的事件。据了解,这家手套厂的工人经常长时间地加班,一个月里工人的平均工作时间超过500小时,但月工资最低的只有300元。[85]2007年6月中旬,中国还发生了震惊世界的山西黑砖窑奴工案,黑窑雇佣了大量被骗、被拐的农民工,包括童工,其人身自由受到严格限制,每天工作14至15个小时,一人被打死,8人变痴呆[86],堪称“汤姆叔叔的小屋”当代中国版。
 
  其四,农民工必须付出比城市工人更大的代价,才能在城市中就业。目前,农民离开农村要办五证(包括身份证、未婚证、计生证、毕业证、待业证),交七费(每个证都得交几十元钱),此外还要交“计划生育季度妇检保证金”、水费、“三提五统”保证金等,少则5百元,多则几千元。农民到城里后,又要办证交费,包括暂住证、健康证、就业管理费、治安保护费,还有企业收取的保证金。据广东中山市的调查,就业证每张收费50元,暂住证每月15元,卫生管理费每月10至15元,健康证每年30元,特殊岗位的培训费每人5百元。1998年南京市财政列入了为城市下岗职工解困的基金预算9千万,其中1千万元就是向外来劳动力征收的。[87]
 
  此外,一些用人单位经常没收农民工的身份证,以限制其行动自由。不少用工单位要求农民工交出身份证,名义上是统一保管,实际上是防止他们跳槽,许多农民工因身份证被扣押,而不能自由地选择工作场所。[88]
 
  需要指出的是,自改革开放以来,中国的一些大城市不仅在行动上歧视农民工,而且在文件上明确规定可以歧视农民工,这可谓中国特色的歧视行为。多数文明社会即便有歧视现象,但绝不敢将这种歧视明目张胆地写在公文法规里。例如,2004年北京市公开招考国家公务员的报考条件规定:“年龄在35周岁以下、具有北京市常住户口,身体健康。”这句短短的话涉及年龄歧视、身份歧视和残疾人歧视,若发生在美国,即属严重违法。另据北京市劳动和社会保障局对50个用人单位招聘信息的分析,20%的用人单位目前存在就业歧视,主要涉及到形象、性别、学历、地域和年龄。[89]北京市对外地来京人员的工种限制从最初的10多种发展到100多种。上海市则是最早提出限制外地人员就业范围的城市。现在中国几乎所有的大城市都有这样的规定。[90]
 
  需要指出的是,随着中国经济的增长,刘易斯二元经济理论中的“刘易斯转折点”可能出现,即发展中国家必然经过劳动力无限供给到相对短缺的过程,于是劳资力量此长彼消,劳工的谈判实力增强,工资上涨,劳动和资本将共同分享经济增长的收益。[91]据中国社会科学院最新的研究表明,2006年农民工的工资增加了17%,刘易斯转折点似乎在近年出现。[92]但在中国特殊的环境中,农民工工资待遇的提升并不意味着他们权利状况的改善,也许,工资待遇的提高能帮助农民的贫困类型从长期的物质贫困中解脱出来,但并不意味着他们的权利贫困问题能自然而然地得到解决。当劳工获得温饱之后,他们更需要公平享受城里人的诸种权利。山西洪洞县黑砖窑中发生的现代奴隶现象决不是一个经济学理论上的刘易斯转折点所能解释的。如果刘易斯转折点已经出现,那么这种普遍性、制度性的黑窑、黑井现象本来应该自然消失的。
 
  当现代经济学强调公平竞争为第一要义时,它本身不讨论社会公正与权利分享这些构成公平竞争的非经济要素和制度环境,经济学理论假定这些非经济要素和制度环境已经给定。然而,在中国,作这样的假定就有违社会常识了。要实行包括农民工在内的公平竞争,解决农民工的权利贫困问题,需要考虑公平、关怀与分享这三项原则的平衡与贯彻。过去30年里,中国经济发展的优先问题是如何将“饼”做大,经济学家因而大显身手;但今日和未来的中国,其优先问题是如何“分饼”,这样,研究分配机制、促进贫富和谐、建立伦理规范、讨论法律规则的法学家和社会学家们便有了用武之地。从这个意义上讲,中国经济学家的黄金时代应该让位给法学家和社会学家了,因为人们的关注中心将由物质贫困转移到权利贫困。一旦权利问题成为全社会的中心议题,它将标志着中国社会开始更新一轮、更深层次的转型。
 
四、农民工子女教育权利的贫困 
 
  农民工子弟的教育权利是他们社会权利的核心,因为教育意味着希望和未来。若不让农民工子女在城市平等地求学,就阻断了农民工在城市里安居乐业的途径。[93]在这一点上,中国的农民工子女还不如美国的非法移民子女,因为后者至少能与美国公民一样平等地享受义务教育的权利。
 
  据2000年第五次中国人口普查数据估计,中国14岁以下的流动儿童达1,980万人,其中农村户籍儿童占74%,即1,460万人;有关专家测算,他们的中位数年龄为7岁,据此推算,其中的义务教育学龄儿童约有800多万人。另据中国儿童中心最近完成的一项抽样调查显示,流动儿童的失学率高达9.3%,其中一直未上学的占6.85%,失学的占2.45%。[94]
 
  为了帮助大批农民工的子女在父母寄居地就近上学,1990年代一些大城市出现了未经政府批准、也得不到政府资助的农民工子弟学校。与上亿流动的进城农民一样,它们的存在是真实的,但也是非法的。在法律上,打工子弟学校不具备相应的权利能力和行为能力,也不具有法人的主体资格。[95]目前,中国的地方政府和有关部门至少在下列四大方面设置了障碍,侵犯了农民工子弟接受教育的权利:
 
  第一,限制农民工子女平等进入公办学校的权利。首先是规定了昂贵的学费标准,以排斥农民工子女。例如,北京市规定,外地小学生到公立学校借读,要交纳200元借读费,而现实中收费更高。[96]在广州,尽管市政府规定,只要家长有“三证”(即暂住证、务工证、计生证),其子女均可在本市报名入学,但政府将广州的外来人口子女分为12类,其中11类可获优先照顾借读并享受“地段生”待遇,但为数最多的第12类外来人口子女,却要承担昂贵的借读费。[97]很多农民工子女选择农民工子弟学校,其实也是一种无奈,因为农民工没有能力负担公立学校对其子女征收的昂贵“借读费”。[98]同时,有关方面常常以各种借口将农民工子女拒于门外。2002年中国9城市流动儿童状况调查资料显示,目前3至6周岁学前儿童的入托率只有61%,而6周岁流动儿童未入学的比例高达47%。与不能适时入学形成对照的是,在流动儿童中,“超龄”学习的情况比较普遍,9周岁和10周岁的流动儿童还在上小学1年级者,分别占同年龄流动儿童的20%和5%,13和14周岁还在上小学的流动儿童所占比例则分别达到32%和10%。[99]
 
  第二,阻止开办农民工打工子弟学校,将这些学校列为非法,加以取缔或限制。[100]目前一些教育行政部门滥用权力的现象非常严重,它们往往通过控制办学标准来打压民办学校。为了阻止民办学校与公办学校竞争,一些城市的教育行政部门未经任何听证程序,就自行制定办学标准,而且往往对公私学校实行双重标准。例如,它要求民办学校平均校舍面积不得低于1万平方米,而它管辖下的公办学校平均校舍面积却不足5千平米。[101]在有关部门的压力下,北京海淀区的一家农民工子弟学校在14年中搬迁了10次,一直处在漂泊状态。每次拆迁都意味着学校面临一次巨大的损失,因为学校是私人投资、建房,每次拆迁都没有任何赔偿,投资化为乌有。[102]2006年7月初,海淀区教委下文通知,全区不合法的37所打工子弟学校将全部关闭,要求15,000余名学生分流到公立学校就读。可是大多数农民工子女根本无法被公立学校接收,他们只能继续非法地在原学校就学。 [103]成都市成华区曾有6所民办的农民工子弟学校,招收农民工子女三、四千人,这些学校全部被地方政府视为未取得办学许可证,系非法办学。该地政府要求民办子弟学校必须具备合法的用地手续、报建手续和安全检验手续,这对没有国家合法资源可用的私立学校来说,无疑是很难实现的。[104]一方面,城市政府设置了重重障碍,阻止农民工子女进入条件好的公办学校;另一方面,政府又不允许农民工子弟在条件差的打工子弟学校就学,剥夺了他们接受教育的权利。这样就出现了一个具有中国特色的侵权逻辑:即便迫使你“合法”失学,也不允许你“非法”就学。[105]殊不知,剥夺国民接受义务教育的权利是更大的犯罪。
 
  第三,拒绝为打工子弟学校提供经济和人力资源,使这些学校的办学条件十分恶劣。创办北京第一所农民工子弟学校的张保贵指出,他的学校除了中国农业大学每学期给他们5百元“烛光基金”外,未接到任何国家资助和社会赞助,这“烛光基金”是农业大学的学生回收废品变卖得来的。他还指出,打工子弟学校完全依靠收取低廉的学费来运转,它因地制宜,以低成本运作的方式复制农村办学模式,如果靠他们自身来解决师资、办学条件,其实有相当大的难度。[106]绝大多数农民工子弟学校在危房、应急处理、火灾、用电、食品卫生、煤气中毒、交通等多方面存在安全隐患。[107]一位打工子弟学校负责人透露,因为经费有限、设施不完备,大部分打工子弟学校存在安全问题。比如,用校车接送孩子花费太大,个别学校买的是二手甚至濒临报废的大巴;一些学校校舍很简陋,有的是用歌舞厅改造的,还有的是租用工厂的车间,都不适合孩子学习。[108]目前,北京市有400多家农民工打工子弟学校,学生人数近10万人。以石景山区黄庄小学为例,环境噪杂,尘土飞扬,教室破旧,20多平方米的阴暗教室里挤着50多个学生;没有操场,学生只能在蔬菜大棚里上体育课。几年来,学校“漂泊的课桌”在城市边缘多次迁移。目前所在地的北面是一个现代化的住宅小区,学校面临再次搬迁,可能还要再往西迁。[109]
 
  第四,由于政府的歧视性政策,许多农民工不得不将子女留在农村。据2000年第五次中国人口普查数据估计,当年中国留守儿童接近2,300万人,其中农村留守儿童多达2千万人;在全部留守儿童中,父母中一方外出、另一方留在乡村与儿童一起生活的只占43.83%;父母双方都外出、儿童不能与父母一起生活的超过了半数。多数农民工子女仍然以在老家接受教育为主:在小学阶段,留守儿童在校学习的比例很高;但进入初中阶段后,留守儿童在校学习的比例就大幅度下降,14周岁留守儿童的在校学习比例仅为88%,比中国所有14周岁儿童在校学习的比例低6个百分点。[110]
 
  调查显示,留守儿童的监护类型主要有隔代监护、父亲或母亲单亲监护、亲戚监护、同辈监护和自我监护等,其中单亲监护占79.2%,隔代监护占16.9%。[111]据了解,江西吉水县金滩镇的2,010名小学生中,父母在外打工的“留守儿童”为700多人;在金滩镇所属的村办学校里,很多老师有时甚至要充当家长和监护人的角色。[112]山东省青岛市近期调查了100位已婚进城务工农民,91%的农民工之子女已达入学年龄,但只有15%的人的子女能在城市、在父母身边就学;其他76%的子女因种种原因不能在城市就学。[113]
 
  今后,“大龄”流动儿童的出路问题将更突出。按照中国的现行学籍管理体制,流动儿童在城市里很难有上高中的机会,他们更不可能在城市参加高考。从现在开始,全国每年将新增1百多万“大龄”流动儿童,这一群体的出路渺茫、前途黯淡。[114]一份在北京市50所农民工子弟学校所作的问卷调查(102名教师和19所学校的2,161名学生接受了调查)显示:一半以上的农民工子女(58.3%)不喜欢甚至讨厌北京市的同龄孩子,因为后者欺负人(26.2%)、看不起人(37.1%);有些农民工子女甚至从未与北京孩子接触过(3.1%)。[115]
 
  很显然,流动农村儿童、留守农村儿童和进城农村儿童这三大群体的教育权利,都遭到空前的剥夺与侵犯,中国的农村社会处于少无所依、老无所养、妻离子散的状态。
 
五、农民工权利贫困的后果与启示 
 
  目前,进城多年、长期居住在城市的“前农民”已出现身份困惑。一方面,因为他们长期居住在城里,已不再是农民;另一方面,因为没有正式的城市户口,他们又不是市民。从职业角度讲,他们是工人;从身份上看,他们是农民。但他们与工人和农民又都不同[116],他们是亦农亦工、亦城亦乡、半农半工、半城半乡,与其说他们是“前农民”,还不如说是新市民。
 
  更值得注意的是,农民工已出现了严重的代际问题。自1970年代末以来,农民工已经历了3代,新一代的农民工多数生在城市、长在城市,其正式身份本应该是城市新市民。按照经典的发展经济学理论,二元经济的发展走向是城乡一体、工农一体,但中国农民工的存在,特别是第二、第三代农民工的存在,构成了城乡二元经济结构和二元社会群体之外的第三元,于是,中国的二元经济的发展趋势不可能再呈现为二元合一的状态,相反却分解为三元经济。农民工和他们的子女是位于城乡两种社会文化中间的边缘化群体,他们与生活在故乡的同乡农民不完全相同,又不同于真正的城市人,属于“半”城市人性质的第三元。[117]
 
  随着这第三元人数规模的持续扩大,中国社会已相应出现了农村流动人口的“半城市化”问题。[118]它的主要表现是:进城的农民无法得到公平、公正的市民待遇和工人待遇,导致他们难以在制度、文化和心理层面溶入城市文明;他们人在城市内,心却在城市外[119];不仅难以成为城市化的动力,还可能成为阻碍城市化的反作用力,因为随着农民工下一代的成长,在城市社会的歧视中成熟的他们,可能对城市文明充满仇恨,因而具备相当的破坏力。据2000年第五次全国人口普查数据,20%至30%的低龄流动儿童自降生以后就一直生活在城市,他们根本没有在农村的家乡生活的经历。如果他们不能有效而成功地溶入城市社会,其反叛能量将难以预测与控制。而且,与他们的父母不同,他们难以接受各种“敢说也敢做”的赤裸裸歧视,他们的预期心理和抗争能力都远远高于他们的父辈。[120]对那些在城市有住房、居住在城市的平均时间达7年半以上的进城农民所作调查显示,他们的幸福指数是2.3,不仅低于居住在城市的市民(2.5),也低于居住在农村的农民(2.7)。[121]
 
  必须指出,农民工所遭遇的种种在迁徙、居住、就业和入学等方面的歧视,其本质是一种制度性歧视,其根源是农民工社会权利贫困。很显然,长期剥夺农民工的自由迁徙、自由居住、自由就业和自由入学的权利,是一种制度性债务和国家级罪错。[122]认识和解决这些债务和罪错可有以下几种思路:
 
  首先,这一扭曲人性、违反公理的现象是历史性、制度性和国家级的,不能期望经过一代或二代人便能轻而易举地清除这些不公不义的积弊。也许,在不远的将来,明显的阻碍农民进城的体制可能消失,但隐性的权利侵害、精神迫害和文化歧视将会延续很久。美国的奴隶制作为一种制度,140多年前就消失了,但对黑人的种族歧视至今尚未完全消除,印度的种姓制度也是阴魂不散。中国民众需要清醒地意识到,对农民和农民工的歧视实际上已溶化在城市人的血液之中,只有通过长期的努力才能逐渐消除。任何希望迅速解决这一历史债务的观念和行为,只能产生新的社会仇恨,制造新的制度困境。
 
  如果要减少和消除歧视,其逻辑次序或历史轨迹可有如下步骤。第一步是不再允许书面歧视,既不准在法律和法规上出现歧视性条款,也不许在媒体和招工广告上出现歧视性字眼;第二步是不许口头歧视,包括不准在公开场合宣扬歧视,也要阻止在私下场合传播歧视;第三步是不许行为歧视,主要是在各个领域维护公平、公正的政策与行为;最理想的第四阶段是限制民众和社会的观念歧视,在思想和思维上真正树立歧视可耻、公正至上的观念。目前的中国已经开始注意不要“写”歧视,但还可以“说”歧视、“干”歧视和“想”歧视。
 
  其次,任何国家罪错都很难指望政府会自动而愉悦地承认并加以纠正。农民工自身的抗争和社会各界的声援是解决农民工权利贫困的必要条件。过去50年里,农民和农民工从未对各类歧视发动过全国性、持续性和自主性的反抗,中国的农民从来没有自己的农会,没有自己的领袖,更没有自己的维权纲领,他们始终是一个“沉默的群体”。[123]这实际上就不断地鼓励政府对农民的权益予取予求。如果农民工今天能模仿当年知青要求回城时所产生的抗争意愿和抗争能量,农民工的社会权利就有可能大大改观。[124]中国的知识分子也应当有使命感和正义感,要帮助农民减少权利贫困。当年美国黑奴的解放,主要是依靠具有自由主义思想的白人,从而成功地推翻了奴隶制度;而获得了自由的黑人为了得到平等的权益,也经过无数次民权运动,才逐渐实现了平权。毫无疑问,权利不能靠恩赐,而只能靠争取,古今中外,概莫例外。
 
  再次,解决国家罪错的一大要件是国家要认错。中国政府目前大力提倡社会和谐,其实,从解决历史性的国家罪错和积怨半个世纪的城乡对立的角度看,这一提法有些本末倒置了。要实现和谐,首先就需要和解,而和解的前提是国家能得到农民的谅解,为了得到谅解,国家就必须公开认错。所以,为了社会和谐,正常的逻辑是:国家认错-农民工谅解-城乡和解-社会和谐。中共习惯于用一个决议的方式,对历史上的罪错作总结和检查,并借此对历史罪错作一定的清理。对历次所谓的“路线斗争”、“反右”运动、“大跃进”和“文化大革命”,都是如此,尽管都不很彻底,但至少通过正式文件,选择性地表达了某种程度的认错。同样,对农民和农民工近60年来的剥夺和歧视,政府需要承担责任,全面认错。当然,政府认错并非易事。到2007年5月31日为止,美国15个前奴隶州当中,只有马里兰、弗吉尼亚、北卡罗来纳和阿拉巴马等4个州对奴隶制度作了公开道歉。时隔140多年,仍然有11个前奴隶州拒绝公开道歉。[125]笔者希望并且相信,中国政府不需要等到一个半世纪以后才就不公不义的户口制度表示道歉。
 
  最后,为了得到农民工的真正谅解与和解,国家需要对农民工作出制度性补偿。例如,美国在推翻奴隶制度百年后的1960年代,针对黑奴制度对黑人的摧残,开始实施平权法案(Affirmative Action),对各少数族裔,尤其是黑人,作矫枉过正式的国家赔偿,对他们的社会权益和经济利益实行全面倾斜,提倡“不公平”的分享政策。在消除对农民的制度性歧视方面,中国政府不仅应当推动平等的工农和城乡政策,提倡工农平等居住、平等就业和平等就学政策,而且要采用补偿性办法,对农民工的需要实行特别的政策倾斜。对极端弱势的社会群体而言,他们的人生起点已经因歧视性制度的设置而不公平,那么,在他们的人生历程当中,借助矫枉过正式的“不公平”,他们或许就可能与强势团体在结果上取得公平的可能。
 
  这种制度性、国家级的补偿,侧重的不是针对个别农民工和个别乡村的补偿,而应当是针对所有农村和农民工的群体性补偿。这种补偿不必以现金和实物方式,而应以制度重建和政策倾斜的方式。例如,国家应该立法,要求所有接受政府资助的企业、学校和公立机构,必须在就业、就学、福利、升等、迁徙、住房等方面,明确反对对农民工和农民的歧视,否则它们将失去政府的经济资助。另外,需要公布和实施反歧视法,对任何歧视农民及其子女的行为,予以法律制裁。如果可能,也有必要在短期内,对农民工实行特殊的优惠政策,适当降低他们的入学和就业标准,旨在加快改善他们在过去60年里失去的社会经济地位。
 
  总之,在农民工所有的社会权利当中,自由迁徙的权利是保障他们进入城市的前提,只有他们的自由迁徙权得到宪法和各类法规的保护,他们才能离开农村、进入城市。其次,农民工在城市居住的权利是他们立身存命的基础,居无定所,就不能奢谈生存的权利。再次,农民工的工作权利是他们最基本的生活保障,只有安居乐业,才能求得发展。最后,农民工子弟的教育权利关系到他们下一代的未来发展,寄托了他们对未来的希望和目标。当然,所有这些社会权利的落实,都与农民工的政治权利、民主权利密切相关。美国黑人追求解放的基本历史逻辑就是,先人身自由、后社会平等、再政治民主[126],这也许是中国农民工所应该参照的路径指向。
 
  笔者希望并且相信,农民工这一群体在不远的将来会成为一个历史名词,只要中国彻底废除户口制度,民众的身份鉴定和认同将以其职业为唯一标准;再进一步,就要确立所有中国人都是公民的概念,这时只需要区分公民与非公民。更高层次的追求则是,所有人都应该同样享有一切与人权相关的权利。
 
【注释】 
[1] 有关权利贫困的定义参见Zhaohui Hong, “The Poverty of Social Rights and Dilemmas of Urban Poverty in China,” Journal of Contemporary China, 14 (45) (November, 2005): 721-39.
[2] 有关权利贫困与农民贫困的关系以及中国农民土地权利的贫困,参见Zhaohui Hong, “The Poverty of Rights and Chinese Farmers’ Land Property,” in Shunfeng Song and Aimin Chen, eds., China’s Rural Economy after WTO: Problems and Strategies, Chapter 6 (England: Sage Publisher, 2006), 95-114.
[3] 刘维佳:“中国农民工问题调查”,《学习时报》,319期,2006年1月9日
[4] 胡绵娓:“论我国迁徙自由的宪法保障”,《四川师范大学学报》,2005年第1期,页15。
[5]《中华民国临时约法》,“公法评论”,2007年1月16日(www.gongfa.com/linshiyuefa)。
[6]《中华民国约法》(1914), “法律教育网”,2007年1月16日(www.chinalawedu.com/)。
[7]《中华民国宪法》(1923年),引自“宪法中国”, ,2007年1月16日(www.xianfa.cn/Article/jxzl)。
[8]《中华民国宪法草案》(1936年),“四川大学人权法律研究中心网”,2007年1月16日(www.scuhr.com/Article_Show.asp?ArticleID=494)。
[9] Dorothy Solinger, “Citizenship Issues in China's Internal Migration:Comparisons with Germany and Japan,” Political Science Quarterly (Fall 1999): 464.
[10]《中华人民共和国宪法》(1954年),引自“中国人大网”(http://www.npc.gov.cn/),2007年2月26日。
[11]《国务院关于各单位从农村招用临时工的暂行规定》,“北京劳动保障网”,2007年2月26日(http://www.bjld.gov.cn/LDJAPP/search/fgdetail.jsp?no=1028。
[12]《中华人民共和国户口登记条例》,“新华网”,2007年2月26日(http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-01/06/content_2423627.htm)。
[13] 参见肖冬连的“中国二元社会结构形成的历史考察”,《中共党史研究》,2005年第一期。
[14] Peter Mackenzie, “Strangers in the City: The Hukou and Urban Citizenship in China,” Journal of International Affairs (Fall 2002): 305-20; T. Cheng and M. Selden,“The Origins and Consequences of China’s Hukou System,” The China Quarterly (139) (1994): 64-68.
[15] 肖冬连,前引文;邱国盛,“当代中国逆城市化研究(1949―1978)”,《社会科学辑刊》,2006年第3期,页171-76。
[16] 温铁军,“我们是怎样失去迁徙自由的?”,“中国宏观经济信息网”,2002年4月18日(www.macrochina.com.cn/zhtg/20020418028661.shtml)。
[17] 出处同上。
[18] 于建嵘,“当代中国农民的维权活动与政治”,“香港中文大学中国研究服务中心网”,2003年12月4日(http://www.cc.org.cn/newcc/browwenzhang.php?articleid=773)。
[19] 温铁军,前引文。
[20] 肖冬连,前引文。
[21] 肖冬连,前引文。
[22] 陆学艺,《农民与农村问题》(北京:社科文献出版社), 2002年。
[23] Solinger, “Citizenship Issues in China's Internal Migration: Comparisons with Germany and Japan,” 455-78; N. Bai, The Effect of Labor Migration on Agriculture:An Empirical Study, Rural Labor Flows in China (Berkeley:University of California Press, 2001).
[24] A. Chan,R. Madsen,and J. Unger,Chen Village under Mao and Deng (Berkeley:University of California Press, 1992).
[25] Dorothy Solinger, Contesting Citizenship in Urban China:Peasant Migrants,the State,and the Logic of the Market (Berkeley:University of California Press, 1999).
[26] 严新明、于水,“中国农民从身分到契约过程中的特定阶段”,“世纪中国网”,2003年11月28日(http://www.cc.org.cn/)。
[27] Ronald Skeldon, “Migration from China,”Journal of International Affairs (Winter 1996): 434-55;R. Murphy, How Migrant Labor is Changing Rural China (Cambridge,UK:Cambridge University Press, 2002).
[28] Yin Hongbiao, “Ideological and Political Tendencies of Factions in Red Guard Movement,” Journal of Contemporary China (November 1996):269-80; Yixin Chen, “Lost in Revolution and Reform: the Socioeconomic Pains of China's Red Guards Generation, 1966-1996,”Journal of Contemporary China (July 1999): 219-39.
[29] 温铁军:前引文。
[30] 温铁军:前引文。
[31] 2003年3月17日晚,在广州打工的孙志刚因未携带任何证件上街,被错误作为 “三无”人员送至收容遣送中转站。3月18日晚,孙志刚称有病被送往市卫生部门负责的收容人员救治站诊治。3月20日凌晨,孙志刚遭同病房的8名被收治人员两度轮番殴打,于当日上午10时20分死亡。6月20日中国国务院公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,8月1日起新办法正式施行,1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。参见“2003,我们共同走过D背景:孙志刚事件”,引自“新华网”。(http://news.sina.com.cn/c/2003-12-23/09461409368s.shtml),2003年12月23日。
[32]《中华人民共和国宪法修正案》2004年,参见“新华网”(http://news.xinhuanet.com/newsce ... content_1367553.htm)。
[33] 张智勇、陈秀华,“户籍制度、就业歧视与农民工权益保护”,“中国改革论坛网” 2006年11月4日(www.chinareform.org.cn/cgi-bin/BBS_Read_new.asp?Topic_ID=3253)。
[34] 汪利娜,“谁来过问城市农民工的居住权”? 《中国改革报》,2006年12月11日。
[35] 《全国人大和地方各级人大选举法》(1995年2月28日通过)的第12条规定:“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”其中的第14条也规定:“省、自治区的人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”引自“中国选举与治理网,法律规章栏目”(http://www.chinaelections.com),2007年2月26日。
[36] The Constitution of the United States, Article I, Section 2. See George Tindall,
   America: A Narrative History, vol. 1 (New York: W. W. Norton, 1988), A 12.
[37] 王春光:“农村流动人口的国民待遇与社会公正问题”,引自“香港中文大学中国研究服务中心网”(http://www.usc.cuhk.edu.hk/wkgb.asp),2007年2月26日。
[38] 苗连营、杨会永,“权利空间的拓展――农民迁徙自由的宪法学分析”,《法制与社会发展》,2006年第1期。
[39] 温铁军,前引文。
[40] 温铁军,前引文;Solinger, Contesting Citizenship in Urban China; Solinger, “Citizenship Issues in China's Internal Migration: Comparisons with Germany and Japan.”
[41] 贺卫方,在北京天则经济研究所主办的“将迁徙自由重新写入宪法”研讨会上的发言”,2002年2月28日。引自“法律思想网”(http://law-thinker.com/show.asp?id=1089)。
[42] 沈晓杰,“是谁盗取和倒卖了我们的基本居住权”,《新浪财经》,2006年3月8日。
[43] Zai Liang and Michael White, “Internal Migration in China, 1950-1988,” Demography 33 (August 1996): 375-84; Jiaosheng He, “The Regional Concentration of China's Interprovincial Migration Flows, 1982-1990,” Population & Environment 24 (November 2002): 149-82.
[44] 引自杨云彦、王桂新、段成荣、桂世勋、李若建、刘传江,“农民工:一个跨越城乡的新兴群体”,《人口研究》2005年第4期。
[45] 陈史、陈江,“春运列车感受返乡民工生活―回家路上的酸甜苦辣”,《汕头特区晚报》,2005年1月29日;肖春飞、叶锋,“一个民工的千里回乡路”,引自“中国网”,2005年2月3日(www.china.org.cn/chinese/zhuanti/nmg/777418);盛洪,“在将迁徙自由重新写入宪法研讨会上的发言”,2002年2月28日。引自“法律思想网”(http://law-thinker.com/show.asp?id=1089)。
[46] 张帆,“限制迁徙不符合现代精神”,《中国经济时报》,2005年4月30日。
[47] 王汉生等,“浙江村:中国农民进入城市的一种独特方式”,《社会学研究》,1997年第1期。
[48] 王桂新,“城市农民工的分布、居住与社会融合―以上海为例”,《人口研究》,2005年第4期。
[49] 吴斌,“改善居住条件是对农民工权利的尊重”,《海南日报》,2006年5月19日。
[50] 王桂新,前引文。
[51] 蓝宇蕴,“城市化中一座“土”的“桥”―关于城中村的一种阐释”,《开放时代》,2006年第3期。
[52] 汪利娜,“谁来过问城市农民工的居住权”? 《中国改革报》,2006年12月11日。
[53] 中国农民工问题研究总报告起草组,“中国农民工问题研究总报告”,《改革》2006年第5期。
[54] 渐飞、张辰,“武汉:谁该对民工健康负责?”《周末报》,2005年4月13日。
[55] 张曙光,“在北京天则经济研究所主办的将迁徙自由重新写入宪法研讨会上的发言”,2002年2月28日。引自“法律思想网”(http://law-thinker.com/show.asp?id=1089)。
[56] Li Zhang, Strangers in the City: Reconfigurations of Space, Power, and Social Networks within China’s Floating Population (Stanford: Stanford University Press, 2001); Barry Naughton, The Chinese Economy: Transitions and Growth (Cambridge: MIT Press, 2007).
[57] 陆学艺,《三农新论》(北京:社会科学文献出版社,2005年)。
[58] 李强,《农民工与中国社会分层》(北京:社会科学文献出版社, 2005年)。
[59] 引自王舟波,“中国农民工维权之路及前瞻”,《新华文摘》,2004年第15期。
[60] 中国农民工问题研究总报告起草组,“中国农民工问题研究总报告”
[61] 王舟波,前引文。
[62] 张燕、石毅,“民工维权成本调查报告出炉,讨薪成本三倍于收益”,《京华时报》,2005年6月21日。
[63] 宋振远,“包工头自揭家丑:民工欠薪竟成经营策略”,“中国网” ,2005 年5 月24 日(http://www.china.org.cn/chinese/zhuanti/nmg/870525.htm)。
[64] 杨守勇,“河北民工被迫接受年薪制”,“中国网”,2005 年8 月4 日(http://www.china.org.cn/chinese/2005/Aug/932617.htm)。
[65] 潘志贤,“河南讨薪民工遭歹徒殴打 7人急救”,《中国青年报》,2005年1月28日;岳月伟,“严重侵害民工合法权益 郑州十家恶企被曝光”,“中国网”,2004年12月22日(www.china.org.cn/chinese/zhuanti/nmg/736510.htm)。
[66] 引自王舟波,前引文。
[67] 中国农民工问题研究总报告起草组,“中国农民工问题研究总报告”
[68] 简新华、张建伟,“从民工潮到民工荒―农村剩余劳动力有效转移的制度分析”,《人口研究》,2005年第2期。
[69] 王春光,前引文。
[70] 严新明、于水,前引文。
[71] 孙磊,“广州:不该被遗忘和歧视的群体”,《周末》,2005年4月13日。
[72] 秦晖,“在北京天则经济研究所主办的‘将迁徙自由重新写入宪法’研讨会上的发言”,2002年2月28日,引自“法律思想网”(http://law-thinker.com/show.asp?id=1089); Carl Riskin and Renwei Zhao, China’s Retreat from Equality: Income Distribution and Economic Transition (Armonk, New York: M. E. Sharpe, 2001).
[73] 秦晖 ,前引文。
[74] 中国农民工问题研究总报告起草组,“中国农民工问题研究总报告”
[75] 刘声,“社保高门槛让农民工望而却步 医保参保率仅10%”,《中国青年报》,2005年8月11日。
[76] 引自王舟波,前引文。
[77] 严新明、于水,前引文。
[78] 中国农民工问题研究总报告起草组,“中国农民工问题研究总报告”。
[79] 引自王舟波,前引文。
[80] 刘声,前引文。
[81] 严新明、于水,前引文。
[82] 王舟波,前引文。
[83] 董伟,“去年我国工伤死亡13.6万人 农民工占80%以上”,《中国青年报》,2004年6月19日。
[84] 中国农民工问题研究总报告起草组,“中国农民工问题研究总报告”。
[85] 严新明、于水,前引文。
[86] 王玉初,“当代‘奴隶’拷问了什么?”《广州日报》,2007年6月11日。
[87] 严新明、于水,前引文。
[88] 王春光,前引文。
[89] 魏铭言等,“外来人员诉说在京遭遇的六大烦恼”,《新京报》,2005年1月28日。
[90] 王春光,前引文。
[91] William Arthur Lewis, “Economic Development with Unlimited Supplies of Labor,”The Manchester School, vol. 22. no. 2 (1954): 139-91.
[92] 陈大红,“农村外出务工人员2006年就业情况和企业2007年春季用工需求调查分析,”蔡P主编,《中国人口与劳动问题报告No.8, 2007》(北京:社会科学文献出版社,2007),页5。
[93] Irving Epstein, Chinese Education: Problems, Policies, and Prospects (New York: Garland Publisher, 1991).
[94] 中国农民工问题研究总报告起草组,“中国农民工问题研究总报告”。
[95] 马亮亮,“农民工子弟学校与受教育权―无法保障之权利与社会公正的现实反思”,引自“中国农村研究网”(http://www.ccrs.org.cn/article_view.asp?ID=7462),2007年1月28日; Zai Liang and Yiu Por Chen, “The Educational Consequences of Migration for Children in China,” Social Science Research 36 (March 2007): 28-47.
[96] 陈璐,“北京:民工子女的求学奢望”,《周末报》,2005年4月13日。
[97] 孙朝方、刘青英,“外来娃难读书 广州流动人口子女入学告急”,《羊城晚报》,2004年7月17日。
[98] 张保贵,“创办第一所打工子弟学校的原由”,“人民网”,2006年9月14日(http://www.people.com.cn/GB/32306/54155/57487/4819096.html)。
[99] 段成荣,“农民工的子女:流动儿童和留守儿童问题”,《人口研究》,2005年第4期。
[100] Lu Shaoqing and Zhang Shouli, “Urban/Rural Disparity and Migrant Children’s Education,” Chinese Education & Society (September/October 2004): 56-83.
[101] 杨苗,“请还打工子弟国民待遇”,“教育新闻网”,2006年6月13日 (http://www.edunews.net.cn/Article_Show.asp?ArticleID=38)。
[102] 张保贵,前引文。
[103]“海淀被取缔打工子弟学校悄然开学”,《新京报》,2006年8月2日。
[104]“成都教育部门破解农民工子弟学校生死结”,《华西都市报》,2004年9月2日。
[105] 杨苗,前引文。
[106] 张保贵,前引文。
[107] 何正权,“农民工子弟学校的京城突围”,“新华网”,2006年9月8日(http://news3.xinhuanet.com/edu/2006-09/08/content_5067110_3.htm)。
[108]“城市,应对农民工子弟敞怀”,引自“教育E线”(http://www.jxnews.com.cn),2006年8月16日。
[109] 陈璐,前引文。
[110] 段成荣,前引文。
[111] 齐中熙、刘羊D,“调查显示:中国1000万留守儿童现状堪忧”,“中国网”,2005 年8 月25 日(http://www.china.org.cn/chinese/zhuanti/nmg/951117.htm)。
[112] 曾曦,“农村留守儿童生存状态引人担忧 专家呼吁多些关爱”,“中国网”,2005年2月2日(http://www.china.org.cn/chinese/zhuanti/nmg/776196.htm)。
[113] 刘宝森,“调查显示:多数民工子女难圆城市‘求学梦’”,“新华网”,2004年11月2日(http://www.china.org.cn/chinese/zhuanti/nmg/695170.htm)。
[114] 段成荣,前引文。
[115] 马亮亮,前引文。
[116] 张意轩、李玲,“农民工 一个新阶层的崛起”,《新闻周刊》,2004年8月9日。
[117] 杨爱民,“城乡差别与民工潮”,“香港中文大学中国研究服务中心网”,2007年2月26日(http://www.cc.org.cn/newcc/browwenzhang.php?articleid=773〕。
[118] 王春光,前引文。
[119] James Irwin, “China’s Migrant Children Fall through the Cracks,” UNESCO Courier Vol. 53 (September 2000): 13-14.
[120] 陈映芳,“农民工:制度安排与身份认同”,《社会学研究》,2005年第3期;段成荣:前引文。
[121] John Knight and Ramani Gunatilaka, “Great Expectations? The Subjective Well-Being of Rural-Urban Migrants in China,” Discussion Paper Series, Department of Economics at Oxford University, Number 322, April, 2007, p. 2. (http://www.economics.ox.ac.uk/Research/wp/pdf/paper322.pdf).
[122] John Knight and Lina Song, The Rural-Urban Divide: Economic Disparities and Internations in China (Oxford: Oxford University Press, 1999), chapter 9; John Knight and Lina Song, Towards a Labour Market in China (Oxford: Oxford University Press, 2005), chapters 5 & 6.
[123] 陈映芳,“农民工:制度安排与身份认同”,《社会学研究》,2005年第3期。
[124] 佟平,“知青回城与农民进城”,“中国选举治理网”,2006年5月18日(http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=87617);G. Yang, “China’s Zhiqing Generation: Nostalgia, Identity, and Cultural Resistance in the 1990s,” Modern China (July 2003): 267-96.
[125] Philip Rawls, “Alabama Governor Signs Slavery Apology,” Associated Press, May 31, 2007. (http://www.time.com/time/printout/0,8816,1627197,00.html)
[126] John Hope Franklin and Alfred Moss, From Slavery to Freedom: A History of African Americans, 7th ed. (New York: McGraw-Hill, 1004); Frank Hale, The Cry for Freedom: An Anthology of the Best that Has Been Said and Written on Civil Rights since 1954 (South Brunswick [N.J.], 1970).
 
本文来自:人大经济论坛 (http://www.pinggu.org)
详细出处参考:http://zuihayin.pinggu.org/bbs/b85i313699p13.html
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