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国际劳工组织消除就业歧视劳工标准研究
     时间:2019-07-03 20:10:09     访问量:

一、消除就业歧视劳工标准的历史演进
 
消除工作中的歧视是社会正义的核心,通过制定国际劳工标准,并推动国际劳工标准的实施,以消除就业歧视,是国际劳工组织的中心任务。制定国际劳工标准的历史演进是同国际社会反对和消除就业歧视的历史进程相一致的。
 
在就业和职业领域,要想实现社会公正就必须努力消除歧视。实现社会公正是国际劳工组织成立的目标和宗旨,这一目标和宗旨在1944年国际劳工大会通过的《费城宣言》更加明确地表述为:“全人类不分种族、信仰和性别,都有权在自由和尊严、经济有保障和机会均等的条件下,谋求其物质福利和精神发展。为实现上述目的而创造条件应构成各国和国际政策的中心目标”。因此,社会公正的思想成为一条清晰的主线,贯穿于国际劳工标准之中。但是,在国际劳工公约中,明确地对“就业和职业歧视”进行界定是在1958年国际劳工大会通过的《(就业和职业)歧视公约》(第111号公约)中。就业和职业歧视,是指“根据种族、肤色、性别、宗教、政治观点、民族血统或社会出身所作出的任何区别、排斥、优惠,其结果是剥夺或损害在就业和职业上的机会和待遇上的平等。”事实上,基于性别、种族或宗教的有害的区别是国际社会首先谴责和禁止的,此后,一方面,旧的歧视继续以新的形式表现出来;另一方面,新的歧视如基于年龄、国籍、残疾、艾滋病毒/艾滋病状况等歧视已引起了人们的广泛关注,并导致越来越多的国家和国际行动。消除就业和职业歧视的原则和具体内容,不仅反映在第111号和第100号这两个核心公约中,而且贯穿于所有的国际劳工标准中。
 
(一)关于消除种族歧视的劳工标准
 
在劳动世界中,“种族歧视”是指基于宗教或文化特点,或甚至民族血统的语言社区或少数民族成员的特征,对其就业和发展造成障碍。少数民族、土著和部落人口、“有色”人种和移民工人是就业和职业中种族歧视的共同受害者。导致种族歧视的原因并不是一个人的特点,而是其他人对他或她的文化、社会或身体差异,例如肤色的感觉。[1]
 
种族歧视是最先引起国际社会采取行动的一种歧视形式。尽管19世纪末已经废除了奴隶制和奴隶买卖,但直到20世纪20年代,殖民统治政权仍然广泛征用土著居民从事强迫或强制劳动,这导致国际联盟在1926年通过了《禁奴公约》。国际劳工组织理事会早在1926年就指派了一个专家委员会对世界一些地方存在着的强制劳动现象进行研究。在此基础上,1930年的国际劳工大会通过了《强迫或强制劳动公约》(第29号公约),该公约要求国际劳工组织成员国承诺“在最可能短期限内禁止使用一切形式的强迫或强制劳动。”[2] 随着殖民统治时期的结束,国际社会对这个问题的注意力转向在更大范围里存在着的、因意识形态原因或作为种族、社会、民族或宗教歧视手段的强迫劳动。于是在1957年的国际劳工大会上,又通过了《废除强迫劳动公约》(第105号公约),明确要求会员国承诺禁止强迫或强制劳动,并不以下列任何形式使用强迫或强制劳动,包括作为实行种族、社会、民族或宗教歧视的一种手段。这样,就把强迫劳动与“种族、社会、民族或宗教歧视”[3] 联系起来。
 
20世纪50和60年代,无论在国际劳工组织还是在联合国,都是在就业和职业领域开展制定关于消除就业歧视标准的一个强化阶段。1951年国际劳工大会通过的《对男女工人同等价值的工作付予同等报酬公约》(第100号公约)和1958年的《(就业和职业)歧视公约》(第111号公约),最早对消除工作中的所有形式的歧视和促进平等规定了政策框架。同时它们对联合国其后的有关公约也产生了重要的影响。
 
把“种族”作为不可接受的歧视原因列入第111号公约中,反映了国际社会反对种族主义斗争的团结一致和坚强决心。这一时期,国际社会和世界各国对种族主义和种族歧视,包括了种族隔离问题继续不断作出反应。如1965年联合国通过的《消除一切形式种族歧视国际公约》,重申了对种族主义的谴责。又如美国的民权运动实现了在劳动力市场内外禁止对非洲裔美国人的歧视性立法,而非洲裔美国人自己也采取了政治努力以改善他们的处境。
 
但是,种族隔离社会的灾祸仍然在其他国家存在,如南非和纳米比亚。曾经在南非实行的种族隔离制度,是当今世界上以不同种族为界限实行残酷的歧视政策的突出典型。南非当局通过立法手段设置种种以种族为依据的障碍,剥夺黑人居民获得职业培训的机会、自由就业的机会、晋升到较高职位的机会,使黑人工人只能在工资低、劳动条件差的岗位上就业。而且南非当局拒绝承认黑人工人组织的工会,排斥黑人工人代表参与正常的集体谈判机制,通过重罚和镇压的办法禁止黑人工人罢工。针对这种极端的歧视现象,1964年,国际劳工大会通过了《关于南非共和国种族隔离政策的宣言》,谴责南非政府实行的种族隔离政策违背了《费城宣言》,要求南非当局撤销导致种族隔离的各种法律规定。大会还通过了在南非的劳动事务中“消除种族隔离的行动计划”,特别对就业与培训机会、废除强迫劳动、结社自由与组织权利三个领域中消除歧视提出了具体建议。大会要求国际劳工局局长密切关注南非局势的发展,每年向国际劳工大会提交一份《关于南非种族隔离政策宣言》执行情况的特别报告。1973年,联合国通过了《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》,使种族隔离根据国际法成为一种罪行。1984年,国际劳工组织根据形势的发展,要求会员国以《联合国宪章》第七章为依据,对南非实行全面的、强制性的制裁,并且要求各国政府断绝同南非的政治、文化、体育、商业和外交关系。国际劳工组织与南非种族隔离斗争的经验揭示了在劳动力市场消除歧视,实现全社会种族平等的战略意义。
 
(二)关于消除性别歧视的劳工标准
 
第二次世界大战以来,引起国际社会关注的另一种主要的歧视形式是基于性别的歧视,特别是对妇女的歧视。妇女在二战期间大量进入劳动力市场,以弥补男性在前线打仗所造成的劳动力供给不足。二战结束后,当男性回到工作岗位上时,妇女在劳动力市场的存在,就被视为对男性就业和总体工作条件质量的一种威胁:一方面担心女性廉价劳动力会限制可供男性选择的工作岗位的数量和范围;另一方面,忧虑这种状况会导致女性从事不太重要的职业,甚至在受剥削的工作条件下工作。
 
在反对性别歧视问题上,国际劳工组织也是先锋。在1919年的《国际劳工组织章程》中已有同工同酬的概念。30年后,1951年第100号公约确认了保障男女之间“同等价值工作”同等报酬,而不单单是同样或类似工作。这就触及了劳动力市场中结构性的性别偏见,因为绝大多数妇女从事与绝大多数男性不同的工作。这一原则以后在1975年《欧共体同酬指令》[4] 和1979年《联合国消除对妇女一切形式歧视公约》中予以采纳。国际劳工大会还以通过其他文件的方式促进性别平等,如1975年国际劳工大会通过的《国际劳工组织女工机会和待遇平等宣言》和为此目的通过的《关于行动计划的决议》,再次强调了国际社会在这方面的承诺。《女工机会和待遇平等宣言》强调,虽然妇女平等与改善所有工人的总体条件密切相联,但必须消除一切形式的性别歧视。与此有关的政策文件作为国际劳工组织对国际妇女年的贡献,提交给了1975年在墨西哥举行的第一届世界妇女大会。
 
1981年,国际劳工大会通过了《有家庭责任的男女工人享有同等机会和同等待遇公约》(第156号公约),公约涉及到有家庭责任工人,特别是妇女在劳动力市场面临的问题。该公约反映了国际劳工组织对进一步促进工作中和其他领域性别平等的决心。实际上,对于不平等分担家庭责任可能对妇女的社会地位产生负面影响的关注,在此之前已经反应在1979年《联合国消除对妇女一切形式歧视公约》之中。
 
(三)对弱势群体进行保护的劳工标准
 
20世纪60年代和70年代,人们日益关注贫困问题,刚刚从殖民地统治下解放出来的国家,贫困问题尤为严重。国际劳工组织认为,贫困既不是一种遗产,也不是偶然的,而是与经济和社会制度的运作有关。造成长期贫困的根本原因是歧视和劳动力市场隔离,因为在这种情况下,某些群体成员全部或者被排除在劳动力市场之外或者只被允许在不利条件下工作。因此,消除歧视是消除贫困的先决条件。[5]
 
1964年,国际劳工大会通过的《就业政策公约》(第122号公约),提供了旨在通过无歧视的就业政策,达到消除贫困和促进发展的政策干预指导框架。该公约规定,应设计一项积极的国家政策,“促进充分的、自由选择的生产性就业”,应保证“每个工人不论其种族、肤色、性别、宗教信仰、政治见解、民族血统或社会出身如何,都有选择职业的自由,并有获得必要技能和使用其技能与天赋的最大可能的机会,取得一项对其很适合的工作”。[6]
 
20世纪90年代,国际社会更加关注持续贫困问题的重新出现。冷战的结束、民主化和全球市场的开放并有自动解决发展和社会不平等的问题。1995年,歌本哈根社会发展首脑会议将消除贫困确定为国际发展议程中的优先项目。会议采纳了国际劳工组织所确认的充分的和生产性就业、无歧视、减少贫困以及可持续性发展的重要性,还第一次记载了就工人基本权利内容达成了一致意见。2000年,联合国大会通过的《千年发展目标》确定了指导各国政府减贫行动的目标,妇女在非农部门工资性就业所占份额,被确定为评估达到性别平等和提高妇女能力目标程度的指标。
 
对脆弱和弱势群体的关注始终包含在国际劳工组织的标准制定活动和就业与社会政策中,反映在以下几个方面:一是保护不在本国就业工人的利益。这是自国际劳工组织成立之初就关注的一个重要问题,反映在《国际劳工组织章程》的序言和1949年《移民就业公约》(修订)(第97号公约)和1975年《非法条件下的移民和促进移民工人机会及待遇平等公约》(第143号公约)中。1998年《国际劳工组织工作中的基本原则和权利宣言》中重申了该组织必须特别重视移民工人的需求。2004年,第92届国际劳工大会讨论了《在全球经济中为移民工人谋求公平待遇》的大会报告,并通过了一项保障全球移民工权益的行动计划。该计划强调在经济全球化形势下确保移民工的就业和正当的起诉权利,还要求优先处理受雇于脏累和危险工种移民的问题。
 
二是保护土著和部落民族的权利。土著和部落民族的状况一直倍受关注,国际劳工组织成立后不久,就着手处理当时被称为“本土工人”的强迫和强制劳动问题。研究表明,殖民统治下的人民最容易从事这些受虐待的工作。迄今为止,1957年国际劳工大会通过的《土著和部落人口公约》(第107号公约)和1989年国际劳工大会通过的《土著和部落民族公约》(第169号公约),仍是仅有的涉及土著和部落人口权利的国际法律文书。
 
三是关注老年工人的特殊需要。“老年”是一个相对的概念,它随着时间的推移而变化,不同的文化之间对老年的认识也有所不同。但是,尽管原因不同,老年工人在各国都面临歧视却是共同的。老年工人在找工作时遇到很大障碍,一旦失去工作,他们感到难以再就业。此外,老年工人受到的歧视还包括对培训年龄的限制。今天,如果考虑到世界人口年龄结构的变化,应该对基于年龄歧视的反对的重要性就不言而喻了。1980年,国际劳工大会通过的《老年工人建议书》(第162号建议书),涉及了这些工人在寻找工作和重新进入劳动力市场时面临的一些障碍,建议在工作时间和社会保障事务中应考虑老年工人的特殊需要。 2002年4月,第二届世界老龄大会《马德里老龄化国际行动计划》在充分认识到老年工人对发展作出贡献的潜力的基础上,要求各国政府采取紧急行动,增加老年工人在劳动力中的参与程度,并提供终身学习和教育。这回应了国际劳工组织的立场,即将贯穿工人生命始终的充分就业和综合政策视为实现“服务于所有年龄人的社会”的关键。
 
四是关注对其他群体的歧视现象。其他群体,如残疾人和患有爱滋病毒/艾滋病的人的状况正受到包括国际劳工组织在内的国际层面上越来越多的关注。国际劳工组织于2001年专门制定了《关于艾滋病毒/艾滋病与劳动世界行为准则》( An ILO Code of Practice on HIV/AIDS and the World of Work ) ,强调要同对实际或怀疑携带艾滋病毒/艾滋病的工人歧视的现象作斗争;联合国人权委员会也于2002年出版了第三版的《艾滋病毒/艾滋病与人权国际指导方针》( HIV/AIDS and Human Rights International Guidelines ) 作为全球性的指导;同时,欧盟也作出了自己的指导意见文件;而诸如澳大利亚等国家也在这一领域进行了专门的立法,在控制艾滋病蔓延趋势,保障艾滋病感染者的基本人权,以及防止对于病毒携带者的歧视等各个方面作出了法律上的保障,其中包括了这些感染者在不受歧视的情况下的工作权利(包括就业和职业)。对于乙肝病毒携带者的健康歧视问题,也在逐步引起关注。 2001年10月,国际劳工组织成为“联合国艾滋病毒/艾滋病联合计划”的八个联合发起人之一。
 
国际劳工组织对患有爱滋病毒/艾滋病的人的状况的关注是建立在长期对其他形式的工作残疾关注的基础之上的。据世界卫生组织估计,世界人口中的7%到10%患有残疾,其中绝大多数生活在发展中国家。随着人口老龄化,这个比例还很可能增加。残疾增加了贫困的危险,贫困状况又加大了残疾的危险。战争和军事冲突也是造成残疾的重要原因。人在一生的不同阶段都有可能进入残疾状态:残疾又有不同的形式,可能造成身体、感觉、智力或心理损害。由于这些差异性,它对每个残疾人工作能力的影响也不尽相同,需要不同类型的便利措施。
 
这样做反过来又造成不同形式的歧视。残疾人失业率在许多发展中国家高达80%或更高。绝大多数残疾人通常集中在进入门槛低的职业和产业,或者保留性的岗位中。他们得到的往往是低收入、无技能和低下的工作,或属于“最后雇用最先解雇”的工人群体,他们最容易受到经济衰退的影响。1983年国际劳工大会通过的《(残疾人)职业康复和就业公约》(第159号公约)[7]和1983年国际劳工大会通过的《(残疾人)职业康复和就业建议书》(第168号建议书),帮助残疾人平等进入有收益的就业。2001年10月,国际劳工组织通过了《工作场所残疾人管理实用准则》。
 
此外,国际劳工组织认为,国内移民和国际间移民的加剧,揭示出在宗教和文化多样性方面实现社会和谐和包容目标的困难。在过去的10年间,基于宗教的歧视似乎有了更大的发展。就业和职业中的宗教歧视问题的提出往往是由于没有宗教自由或者不容忍一种特定信仰,或不同的信仰,或表明无宗教信仰的人。因此,对于宗教歧视,国际社会需要更好的关注和理解。[8]
 
(四)消除就业和职业歧视的重要性
 
国际劳工组织认为,工作中的歧视可能会在获得一项工作,在实际履行一项工作,或甚至通过解雇而表现出来。在录用时面临歧视的那些人往往在工作中继续受到歧视,形成一个累积不利情况的恶性循环。而且,这种不利程度和严重性往往取决于对他们造成歧视的个人特征。例如,一个人可能在种族/肤色(如黑人)上不同;一个黑人可能是女性;一个女性可能有身体残疾;一个残疾人可能是年老;而一个人也可能同时具有所有这些特征,是一名老年的残疾黑人妇女,因而经历非常复杂的多种形式的歧视。女性因其性别而经历的不利程度和权利被剥夺,与她们因宗教、种族和民族血统这些其他个人特征所带来的不利影响是不可分开的。这些特征相互作用,导致具有多种特征的人处于被排斥和弱势地位。[9]
 
在世界各地,劳动世界中每天都在发生着这种或那种形式的歧视,成千上万的人仅仅是由于他们的性别、宗教和皮肤的颜色而受到歧视,而歧视使他们容易成为强迫劳动的受害者,迫使他们不得不利用其子女的劳动维持家庭收支平衡,剥夺了人们在工作中的发言权和充分参与,从而破坏了工作场所中的民主和公正。工作是将社会从歧视中解放出来的一个优先切入点,要使人类的尊严和个人自由、社会正义和社会凝聚力的价值不仅仅只限于正式的宣言,则消除工作中的歧视是至关重要的。国际劳工组织认为,消除工作中的歧视的重要性是多方面的:[10]
 
1.消除工作场所中的歧视对反对其他地方的歧视有战略意义。工作场所使具有不同特点的人集中在一起并给予平等待遇,可以有助于消除偏见和成见。社会融合化工作场所能够为更平等、民主与和谐的劳动力市场和社会铺平道路。
 
2.就业和职业平等对个人的自由、尊严和幸福是重要的。遭受歧视的人普遍感到有压力、情绪低落和缺乏动力。这不仅损害他们的自信和加大别人对他们的偏见,还影响他们的生产率并通过他们与集体的联系,影响整个工作场所的生产率。相反,受到公平对待和支持的工人责任感更强,对单位更有好感。当员工感到自己的价值得到承认时,日常工作气氛和整体劳动关系就会得到改善,员工流动、缺勤和病假率很可能会降低,从而大大节省雇主的开支。
 
3.消除歧视对劳动力市场的有效运转和企业的竞争力是重要的。对于企业和雇主而言,认识到平等对其经营具有的价值是至关重要的。企业如果没有在年龄、性别、宗教或者体能/残疾方面代表社会多样性的雇员,就很难满足市场和生产全球化带来的越来越多样化的顾客需求。例如,工人多种语言的能力引导了瑞典公共电信服务业采取了民族平等计划,鼓励提高不同语言的能力。
 
4.把某些群体有系统地排斥在体面劳动以外,会造成影响经济增长的严重贫困问题和社会分裂。南非种族隔离的例子就是说明。对黑人的歧视曾经使白人短时间受益,但最后,种族隔离阻碍了经济发展:制造业技术劳动力的短缺限制了经济的进一步扩展;教育制度使绝大多数人不能竞争高级职位,从而加剧了技能封锁并造成经济的进一步下降。
 
总之,在工作场所中消除歧视的好处超出了个人的范畴并扩展到经济和社会方面。那些享有机会均等和待遇平等的员工改善了人力资源的利用效率,提高了劳动力的士气和积极性,从而导致了对劳动生产率具有积极影响的良好的劳资关系。工作机会、生产性资源和财产,包括教育,在不同种族、宗教信仰或民族血统的男性和女性之间的更平等的分配,有助于实现更高的增长和政治稳定。消除工作中的歧视是任何减贫和可持续发展战略一个必不可少的组成部分,处于国际劳工组织的授权和体面劳动概念的核心地位。
 
二、消除就业歧视的基本国际劳工公约
 
在就业领域消除歧视的基本国际劳工公约,又称为核心国际劳工公约,是1958年国际劳工大会通过的《(就业和职业)歧视公约》( Discrimination ( Employment and Occupation ) Convention )(第111号公约)[11]和同名的建议书(第111号建议书)以及1951年国际劳工大会通过的《对男女工人同等价值的工作付予同等报酬公约》( Equal Remuneration Convention ) (第100号公约)[12]和同名的建议书(第90号建议书)。
 
(一)《(就业和职业)歧视公约》
 
《(就业和职业)歧视公约》和同名的建议书的主要内容有以下几个方面:
 
1.对就业歧视的界定。第111号公约对就业和职业歧视的实质含义进行了界定,所谓就业歧视是指基于各种原因,取消或损害就业或职业机会均等或待遇平等的行为。就业和职业歧视的内容是多方面的、不断变化的;实施歧视行为的主体可以是任何人员、团体或机构,歧视的形式可能是直接的,也可能是间接的,而歧视的实质是不会改变的。
 
该公约指出,第一,歧视是指“基于种族、肤色、性别、宗教、政治见解、民族血统或社会出身等原因[13],具有取消或损害就业或职业机会均等或待遇平等作用的任何区别、排斥或优惠;”[14]这里说的“民族血统”指一国之内的各民族人民以及已经取得该国国籍的外国人和外国移民的后裔,而不是指外国人。根据“社会出身”的歧视,是指那些把人民划分为阶级或等级的社会里,限制或禁止某些阶级或等级的成员在某种类别的职业就业。第二,“有关会员国经与有代表性的雇主组织和工人组织(如存在此种组织)以及其他适当机构协商后可能确定的、具有取消或损害就业和职业机会均等和待遇平等作用的其他此种区别、排斥或优惠”,[15] 也是歧视。比如,在有些国家,身高、相貌、血型、婚姻状况等也成为在就业和职业上加以歧视的依据;但究竟哪些可以被界定为歧视,要由会员国政府与有代表性的雇主组织和工人组织以及其他适当机构协商后确定。
 
目前,国际劳工组织正在试图扩展第111号公约第1条中禁止歧视所依据的理由。2004年3月,国际劳工局理事会召开第289届会议,就国际劳工大会第95届会议(2006年)的日期、地点和议程进行规划,有七项建议可供理事会选择是否列入第95届国际劳工大会的议程。[16]其中第一个建议就是“针对就业和职业歧视的新措施――扩展第111号公约第1条中禁止歧视所依据的理由[17]”。在该建议中提出,在有关1958年《(就业和职业)歧视公约》(第111号公约)的1996年特别调查中,专家委员会发现,虽然第111号公约是国际劳工组织反对歧视的主要文书,但该公约没有涉及国际劳工组织其他标准、其他国际标准、特别是国家立法为禁止歧视所依据的许多理由。因此,建议理事会考虑通过一项议定书,此议定书并不修订第111号公约本身,而是使各国能通过批准议定书,正式接受禁止歧视的补充理由。这将扩大国际劳工组织根据工作中的基本原则和权利的战略目标采取行动的能力,并重新恢复国际劳工组织在有关工作中的平等问题国际法方面的领导地位;加强国际劳工组织在反对歧视方面的保护,并使国际劳工组织文书同其他组织最近通过的国际人权文书和正在发展的国家管理更加一致。由大会进行一次性讨论或许将足以通过拟议议定书。该建议的论据有以下三个方面:
 
    一是从国家法律和惯例的现状看,第111号公约要求批准国采取行动,反对在就业和职业中以种族、肤色、性别、宗教、政治见解、民族血统或社会出身为理由进行歧视。然而,专家委员会发现,在有关歧视问题的国家法律中,或在国际劳工组织的其他公约中,有充分的迹象表明,值得通过一项议定书;而批准议定书将允许成员国在以下某些标准或是所有标准方面承担附加义务:年龄、残疾、家庭责任、语言、婚姻状况、国籍、财产状况、性取向和健康状况。最近的研究表明,日益增多的国家将禁止歧视所依据的理由扩展到包括前面提到的内容,而且,将年龄包括在禁止歧视所依据的理由之列的国家超过了35个。关于健康状况,不同的国家采取了各种不同的措施,考虑到目前同身体状况有联系的问题之一是对艾滋病毒携带者或患有艾滋病的工人实行的歧视,某些措施涉及普遍的健康状况。列入一个禁止以健康状况为依据的任何歧视的条款将符合国际劳工组织最近通过的《关于艾滋病毒/艾滋病与劳动世界行为准则》。有40多个成员国采取了旨在保护残疾人和促进残疾人与其他工人机会平等的措施。成员国正在越来越多地采取旨在保护那些易受以其性取向为理由的歧视的措施。数目越来越多的成员国还明确地将禁止以语言为特定理由的歧视列入其目前的宪法、反歧视或劳工立法中。
 
    二是从其他标准中包括的有关规定看,专家委员会在特别调查中也相当重视国际劳工组织其他标准中所包含了歧视的附加理由。尽管第111号公约是国际劳工组织有关防止歧视的主要文书,但有许多领域它没有包括,而国际劳工组织标准在这些领域中提供了国际法中最强有力的――而且往往是唯一的――保护。这些包括年龄[18]、国籍[19]、工会会员[20]、残疾[21]和家庭责任[22]。通过一项适宜的议定书,将会加强保护,并增强国际劳工组织在这一主题上的咨询与监督工作的一致性。就国际劳工组织对其整个标准进行更新而言,这一点尤为重要。
 
三是1958年以来其他国际组织通过的人权标准,进一步扩大了国际法为反对歧视所提供的保护,第111号公约并没有包括所有这些歧视的理由。专家委员会认为,为使国际人权法连贯一致,在审议本公约时,考虑到这些理由是可取的。在这些其他公约中,1966年联合国大会通过的《经济、社会及文化权利公约》及《公民权利和政治权利公约》,现已得到了广泛的批准,两个公约都涉及以种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出身或其他状况为理由的歧视。在地区一级,专家委员会也注意到了1950年通过的《欧洲人权公约》,其中第14条禁止以“性别、种族、肤色、语言、宗教、政治或其他见解、与少数民族的联系、财产、出身或其他状况”[23]为理由的歧视。
 
因此,专家委员会请理事会进一步考虑他们提出的就第111号公约关于歧视的附加理由的一项议定书进行审查的建议。专家委员会建议,理事会和大会可以考虑两个供选择的解决办法:第一个办法是,允许各国批准该议定书,并选择他们愿意接受哪些理由作为公约规定的补充义务;第二种可能是,采用一项“核心”理由一览表,在批准议定书时必须予以接受,而且也允许各国决定接受一览表之外的其他理由。委员会认为,在这样做时,不应修改现有的文书,而仅是通过一项可以自愿批准的议定书。
 
国际劳工组织第91届大会《工作中的平等时代》的报告指出,就歧视的形式而言,工作中的歧视可以是直接或间接的。直接歧视是指在法律、规章和条例中,基于如政治见解、婚姻状况或性别等特征,明确将一些人排斥在外或置于不利地位。如在一些中欧和东欧国家,对曾在前政治制度下担任过某些职务或在某些机构任职的人,禁止在公共部门任职就是基于政治见解的一种直接歧视。又如招聘广告中排斥或公开不鼓励已婚工人或者某一年龄以上或某种肤色/面貌的人员申请,也是直接歧视。
 
当规则和实践表面上中立,但不是为了满足工作要求并对某一特定群体成员中的大部分人员造成负面影响时,可能会发生间接歧视。间接歧视表明,对所有人使用的同样条件、待遇和要求,由于有关人员生活环境和个人特点,可以在事实上导致非常不平等的结果。如要求掌握一种特定的语言才能获得一项工作,而语言能力却非必需,这是一种基于国籍或民族出身的间接歧视。如1992年,拉脱维亚独立后不久,将拉脱维亚语确定为唯一的国家语言,掌握这种语言成为在所有国家机关和企业中获得或保留工作岗位,以及进行失业登记和领取津贴的先决条件。这种要求大大限制了该国大量俄罗斯族人可以就业的机会。
 
当给予特定类别的工人不同待遇时,也会出现间接歧视。如对非全日制工人给予与全日制工人相比较差的待遇是对妇女间接歧视的一个例子,因为妇女构成非全日制工人中的绝大多数。在大多数国家,法律将家庭工人、农业工人和季节工人排除在社会保护措施以外,这可以造成对不同群体的间接歧视。低收入妇女、少数民族工人、移民工人和老年工人在这类工作中占很大比例,因而受到这类歧视的情况最多。
 
国际劳工组织认为,间接歧视的观念暴露了盛行在工作场所范围广泛的习俗、规定和惯例中的固有偏见。传统上说,厂房是为没有身体残疾的健全的工人建造的;工作场所的计划,包括工作会议,往往是按男性模式确定的,忽略雇员负有育儿的责任。这种做法很可能排除了某些工人的参与,因为这些工人要在固定时间离开工作场所到托儿所接孩子。而这种未参与的行为很可能被看成是工作责任心不强和没有上进心。因此,承认间接歧视的存在并在法律上加以界定,可以对不同群体造成不同结果的一贯做法和规定重新进行严格的审查。然而,确定人与人之间的特定差异是否并在何时构成间接歧视,并不容易。当法律、法规和实际做法使某一宗教信仰或者某一年龄段的人排除在工作场所以外时,这种确定还相对简单;而当法律、法规或实际做法对不同群体有不平等的影响,但并未导致将某个群体完全排除在工作场所以外时,问题就比较复杂了。[24]
 
2.对歧视与非歧视的界限进行说明。差别待遇是否就等于歧视?对歧视概念的边缘必须加以界定。有些情况就不应视为歧视。一是“对一项特定职业基于其内在需要的任何区别、排斥或优惠不应视为歧视”[25]。例如,在任命对制定政府政策负有特殊责任的高级职位时可能要考虑其政治派别,又如持有某一信仰往往被视为在宗教教育机构中任教所必需的。同样,国际劳工组织认为,基于个人优点的区别不构成就业和职业歧视。优点和能力的概念是指一个人的天赋、知识和技能与从事一项特定工作要求之间的关系。优点得以确定工作的最佳人选。然而,优点在实践中很难定义和衡量,其确定容易发生偏见。[26]
 
二是“针对有正当理由被怀疑为或证实参与了有损国家安全活动的个人所采取的任何措施,不应视为歧视,只是有关个人应有权向按照本国惯例设立的主管机关提出申诉”[27]。国际劳工组织认为,这种类型的排除应予以严格定义,并根据工作的要求不断进行界定,同时配合进行程序性的审查保护。[28]
 
三是“国际劳工大会通过的其他公约或建议书中规定的保护或援助的特殊措施不应视为歧视。”[29]《工作中的平等时代》的报告指出,为保证在实践中对有特殊要求的个人,或对由于过去或目前在劳动力市场受到歧视而处于弱势的群体在机会和待遇方面的平等而采取的特殊措施不属于歧视。特殊措施可分为两大类:特殊保护或援助措施和肯定行动措施。如向视力受损害的雇员提供特殊的计算机软件以便其能够使用电脑,或在工作场所为新移民工人提供第二语言课程是特殊援助措施的实例;而法律禁止妇女从事井下工作和夜间工作属于特殊保护措施。随着在劳动力市场促进妇女平等观念的转变,人们广泛同意把保护工作中的妇女放在不论性别,改善对所有工人的生活和工作条件并促进机会均等的更广的范围中。[30]此外,公约还规定,会员国经与有代表性的雇主组织和工人组织(如存在此种组织)协商,确定为适合某些人员特殊需要而制定的其他专门措施不应视为歧视。这些人员由于诸如性别、年龄、残疾、家庭负担,或社会或文化地位等原因被公认为需要特殊保护或援助。[31]
 
“肯定行动”是指一揽子连贯的措施,具有临时的性质,目的在于纠正目标群体成员在社会生活中一个或多个方面的状况以获得的有效的平等。在一些国家,如美国,这个词起源于20世纪60年代,这些措施被称为肯定行动。在加拿大,1996年就业平等法将这些措施称之为就业平等措施,其中就业平等是指“不仅用同样的方式对待人,而且需要特别措施和调节差别”。在欧洲,使用“积极行动”这一词,还有一些国家使用“临时特别措施”的提法。1998年南非就业平等法把肯定行动措施定义为“旨在保证来自目标群体的相对合格的人员享有平等就业的机会,并在指定雇主的所有职业类型和层次都有公平代表性的措施”。不管使用什么样的术语,这些政策措施都是旨在加快代表性不足的群体成员在获得工作、教育、培训和提升等机会方面参与的步伐。这些措施可以包括,当求职者之间差别很小时,给予目标群体一些有利条件,或对指定群体成员给予实质性的优先权。采用配额制将某些职务的一部分分配给指定群体成员就属于肯定行动的措施。因此,为了将所有的人置于平等的地位,肯定行动措施是必要的,特别是如果群体之间的社会经济不平等差距巨大,而且这种差距源于一个群体对另一个群体的压迫和社会排斥时,尤其需要如此。
 
3.“就业”和“职业”的含义。第111号公约指出,就本公约而言,“就业”和“职业”二词所指包括获得职业培训、获得就业和特定职业,以及就业条款和条件。[32]对此,《(就业和职业)歧视建议书》(第111号建议书)专门作了具体的补充说明。建议书指出,所有的人员都应在下列各方面无歧视地享有机会均等和待遇平等:(1)获得职业指导和安置服务;(2)在个人适合该种培训或就业的基础上获得自己选择的培训和就业;(3)根据个人的特点、经验、能力和勤勉程度得到晋升;(4)享有就业保障;(5)等值工作等值报酬;(6)工作条件,包括工时、休息时间、带薪年休假、职业安全和卫生措施,以及与就业有关的社会保障措施、福利设施和津贴。[33]
 
4.制订和实施国家政策。第111号建议书指出,各会员国应制订一项国家政策以防止就业和职业歧视。该项政策应通过立法措施、有代表性的雇主组织和工人组之间的集体协议、或符合国家条件和实践的任何其他方式予以实施,并应考虑下述原则:(1)促进就业与职业机会均等和待遇平等是公众关心的问题;(2)所有人员都应无歧视地享有机会均等和待遇平等;(3)政府机构应在其一切活动中实施非歧视性就业政策;(4)雇主对任何人进行招聘或就业培训时,在提升或留任此种人员,或在确定就业条款和条件时,不应实施或赞同歧视;任何个人或组织亦不得直接或间接阻碍和干涉雇主遵循这一原则;(5)在集体协商和劳资关系方面,各方应尊重就业与职业机会均等和待遇平等的原则,并应保证在集体协议中不包含有关就业机会、就业培训、提升或留任,或有关就业条款和条件的歧视性规定;(6)雇主组织和工人组织不得在接纳和保持成员资格或参与其事务方面实施和赞同歧视。[34]总之,批准国不仅要消除本国法律中规定的那些歧视,而且要努力消除在实际生活中存在的各种歧视。应通过公布和执行一项旨在消除就业和职业歧视的国家政策,以实现促进机会均等和待遇平等的根本目标。
 
5.为消除歧视采取有效措施。为使上述政策得以推行,公约提出了一些具体要求,包括:(1)为推动这项政策得到接受和遵守,寻求雇主组织和工人组织及其他适当机构的合作;(2)以这项政策得到接受和遵守为目标,制订法律法规,推进教育计划;(3)废止不符合这项政策的任何法律规定,修改不符合这项政策的任何行政指令或惯例等。[35]
 
6.为消除歧视建立适当机构。建议书指出,应建立适当机构,在可行情况下由雇主组织和工人组织(如存在此类组织)的代表和其他有关部门的代表组成的咨询委员会给予支持,以便在一切公共和私人就业方面推动实施该项政策,特别是:(1)采取一切可行措施促进公众对非歧视原则的理解和接受;(2)接受、审议和调查有关不遵守该项政策的申诉,如有必要,通过调停来纠正任何被认为与该项政策相冲突的做法;(3)对任何无法通过调停有效解决的申诉作进一步考虑,并对已暴露的歧视性做法应通过何种方式加以纠正,提出意见或作出决定。[36]
 
7.协调一切领域内防止歧视的措施。就业和职业领域的歧视是歧视领域的重要方面,因此,第 111号建议书指出,负责采取行动反对就业和职业歧视的当局,应和负责采取行动反对其他领域内的歧视的当局密切和持续合作,以便使一切领域中反对和防止歧视所采取的措施得以协调。[37]
 
    (二)《对男女工人同等价值的工作付予同等报酬公约》
 
在就业领域消除歧视的另一个基本国际劳工公约,是1951年国际劳工大会通过的《对男女工人同等价值的工作付予同等报酬公约》。在就业和职业歧视方面仍然比较普遍地存在的主要问题,是按照性别不同而在就业和职业上机会的不均等与待遇的不平等。第100号公约规定,各会员国应通过与确定报酬标准的现行方法相适应的手段,促进并在尽可能与这些方法协调的情况下,保证在所有工人中实行对男女工人同等价值的工作付予同等报酬的原则。[38] 就本公约而言,“报酬”一词包括因工人就业而由雇主直接或间接以现金或实物向其支付的常规的、基本或最低的工资或薪金,以及任何附加报酬;“对男女工人同等价值的工作付予同等报酬”一词,是指不以性别歧视为基础而确定的报酬标准。[39]同工同酬原则的实施,可以通过国家的法律和条例;或者通过依法建立或依法承认的工资决定机制;或者通过雇主与工人之间的集体协议;或者通过以上方法的某种结合。
 
“同工同酬”意味着同等价值的劳动应当得到相等的报酬,而不论劳动者的性别如何。但在实际应用中,会遇到对不同的工作如何评估其价值的难题。因此,第100号公约要求采取措施,根据所从事的工作对各种职位作出客观的评估。评估的方法可以由负责规定报酬标准的当局作出决定;在报酬标准由集体协议规定的地方,则由签订集体协议的有关各方作出决定。工人之间报酬标准的差别,如果是经过对他们所做的不同工作作了客观评估而确定的,与工人的性别无关,就不应视为违反男女工人同等价值的工作付予同等报酬的原则。[40]
 
《对男女工人同等价值的工作付予同等报酬建议书》(第90号建议书)对公约作了详细的补充,强调为便于根据对男女工人同等价值的工作付予同等报酬的原则来确定标准或报酬,各会员国应在征得有关的雇主组织和工人组织的同意后,建立和鼓励建立对工人所做的工作进行客观评估的方法。不论是采取工作岗位分析或其它程序,目的是提供一种不考虑工人性别的职位分类。建议书还指出,应当尽一切努力促使公众理解实行同工同酬原则的理由;如果需要,应进行促进实施该原则的调查研究。同时,为了有利于实行同工同酬原则,应当采取适当的行动通过下列措施提高女工的生产效率:(1)保证男女工人在职业指导或就业咨询、职业培训以及安置方面享有平等或相等的便利条件;(2)采取适当措施鼓励妇女利用职业指导或就业咨询、职业培训及安置方面的便利条件;(3)提供福利和社会服务解决女工,特别是有家庭负担的女工的需要,利用一般公共基金,或者利用工人不分性别同样都要缴费的社会保障或产业福利基金对此类服务进行资助;(4)在不违背有关保护妇女健康和福利的国际条例及国家法律和条例规定的情况下,促进男女工人在获得职业和岗位上的机会均等。
 
三、为不同类别工人谋求公平待遇的劳工标准
 
在国际劳工组织活动中,消除就业和职业歧视,主要表现在为不同类别工人,特别是弱势劳工群体,谋求就业机会均等和待遇平等。弱势劳工群体是指工人队伍中那些在就业和报酬待遇问题上,或者是遭受歧视和不公正对待,或者是竞争力不强的群体。目前构成弱势劳工群体的大体上有9类;童工和未成年工人;女工;残疾工人;移民工人;年龄较大工人和退休工人;非规范就业工人,包括非全日制工、家庭工、临时工和劳动承包工;非技术工人;失业工人;非正规经济部门工人。而且这9类工人又互有交叉。[41]国际劳工组织认为,弱势劳工群体之所以处于易受损害的弱势地位,是由于其性别、种族、年龄、国籍、健康以及就业方式等原因,不同程度地受到歧视,导致就业机会上和报酬待遇上的不平等。非规范性就业工人很少享有甚至不能享有社会保障、福利和职业培训的机会。非正规经济中的工人处在法律保护之外,同样受到不平等待遇。因此,保护弱势劳工群体的中心问题是反对歧视,争取就业领域中的平等权利。为此,国际劳工组织制定了大量的公约和建议书。
 
国际劳工组织在1919年成立后,一直重视维护弱势劳工群体的利益,在第一次国际劳工大会上通过了保护生育、最低就业年龄等公约,其后又陆续制订了有关残疾工人、移民工人、年龄较大工人、有家庭负担工人以及反对歧视、同工同酬、社会保障等国际劳工公约和建议书。20世纪90年代以来,针对经济全球化和信息技术革命带来的就业方式的改变,又制订了有关家庭工和非全日制工作公约,讨论和审议了非正规经济中工人的问题、移民工人的问题、劳动承包工的问题等等。这里重点介绍涉及某些弱势劳工群体的劳工公约,如《有家庭责任的男女工人享有同等机会和同等待遇公约》、《 非全日工作公约》、《家庭工作公约》以及关于移民工人的劳工公约。
 
    (一)《有家庭责任的男女工人享有同等机会和同等待遇公约》
 
    制订本公约的目的在于反对性别歧视,确立男女工人的机会均等与待遇平等。第二次世界大战后,在许多国家,妇女越来越多地走出家门,从事社会劳动她们肩挑家庭和工作双重负担。为了缓解他们的困难,并考虑到充分调动妇女的潜在力量,对于实现经济和社会进步的重要意义,1965年国际劳工大会通过了《雇用有家庭责的妇女建议书》(第123号建议书),目的在于保障有家庭责任的女工在就业和职业上不受歧视,发展能使她们协调地履行两种职责的服务业,并为她们投身于社会劳动创造良好的条件。
 
    随着国际社会对男女平等的呼声不断增高,特别是1979年联合国大会通过了《消除对妇女一切形式歧视公约》,人们进一步肯定妇女在家庭和社会中作用的变化,要求达到男女之间充分的平等。这样,问题自然涉及到:不应当把家庭责任看成是妇女单方面的责任,而应当提倡男女双方适当分担家庭责任;因而有必要把有家庭责任工人的问题作为广泛的社会和家庭事务的一个方面,要求从国家政策上予以考虑;应当在有家庭责任的男工与女工之间,以及这些工人和其他工人之间,创造切实的机会均等与待遇平等。因此,1981年,国际劳工大会又通过了《有家庭责任的男女工人享有同等机会和同等待遇公约》(第156号公约)和同名的建议书(第165号建议书),用以取代已过时的第123号建议书。
 
    在第156号公约中,“有家庭责任的工人”是指对其抚养的子女或赡养的直系亲属中需要照顾或帮助的其他成员负有责任的男女工人。这些责任限制他们就业前接受培训的可能性,限制他们接触和参加经济活动的可能性,或者限制她们在工作中谋求发展的可能性。至于什么人属于“抚养的子女”和“直系亲属中需要照顾或帮助的其他成员”,应根据每个国家的国情,由国家的法律或条例、集体协议、工厂厂规、仲裁裁决、法院判例或上述几种方法的某种结合,或者符合本国惯例的任何其他方法作出决定。该公约适用于一切经济活动部门和不同类别的工人。
 
    在第156号公约中,对有家庭责任的工人的保护措施包括:(1)制定相关的国家政策。为了确立男女工人的机会均等与待遇平等,各成员国都要有这样的国家政策,其目的是使已经就业或希望就业的有家庭责任的人,都能够行使他们的就业权利而不受到歧视,并且尽可能避免就业与家庭责任之间的冲突。(2)采取必要的措施,使有家庭责任的男女工人能获得同没有家庭责任的男女工人一样的平等机会和平等待遇,自由行使其选择职业的权利;考虑他们在就业期限和就业条件、社会保障和社区计划等方面的需要;发展公办或民办的社区服务工作。(3)各国主管机关应采取适当措施,开展宣传和教育工作,使公众更好地理解男女工人机会和待遇平等的原则以及有家庭责任的工人的特殊问题,从而形成有利于妥善解决这些问题的舆论。(4)实行职业指导和训练,使有家庭责任的工人成为社会劳动力的组成部分,并在因履行家庭责任而中断工作后重新就业。家庭责任不能成为终止劳动关系的理由。
 
(二)《非全日工作公约》
 
国际劳工组织考虑到在就业机会、工作条件及社会保障领域对非全日制工人予以保护的必要性,于1994年通过了《 非全日工作公约》( Part-Time Work Convention )(第175号公约)和同名的建议书( 第182号建议书)。这两个文件对非全日制工人的就业、劳动报酬、职业安全卫生及社会保障问题作了原则规定,目的在于使非全日制工人能按其工时比例在这几方面享受与全日制工人的同等待遇。
 
非全日制工作是国际上新出现的一种就业形式。伴随着非全日制就业的增加,各种灵活的就业方式,如短期就业、季节就业、承包就业等从业方式日趋多样化。特别是从事设计、财会、医务、法律及各类咨询服务的专业人员以自营就业的方式独立就业的日趋增加。由于其在工作上的灵活性适应了部分劳动者的特殊需要;同时,由于其是解决失业和就业不足问题的途径之一,也受到各国的日益重视。目前存在的主要问题是非全日制工人在工作条件和待遇方面缺乏保障。
 
    在第175号公约中,“非全日制工人”是指其正常工时少于可比全日制工人的受雇人员。其中,“正常工时”得按每周或以一定就业时段的平均值计算;“可比全日制工人”是指与有关非全日制工人相比的下列全日制工人:具有相同类型的就业关系;从事相同或相似类型的工作和职业,并在相同的部门、企业或行业就业。但是,受部分失业影响的全日制工人,即其正常工时因经济、技术或结构原因被集体或临时性削减的工人,不视为非全日制工人。
 
    第175号公约不影响根据其他国际劳工公约对非全日制工人实行的更为有利的规定。如果条件允许,应采取措施,保证根据国家法律和实践从全日制工作到非全日制工作的,或相反的转移均为自愿实行。该公约适用于所有非全日制工人,但应明确,成员国经与有代表性的雇主组织和工人组织协商,对将公约的适用会造成特殊实质性问题的特定类别的工人或部门予以全部或部分排除。

(作者:佚名   工会建设  来源:劳动者维权网 本站原创   2007-7-9)
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