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WTO的“社会条款”之争与中国的劳动标准
     时间:2019-07-03 20:10:08     访问量:

  【摘要】近年来,美国等发达国家在WTO会议上屡次提出要在世贸组织协议中写进“社会条款”,以实现其通过贸易制裁来强制推行“核心劳动标准”的目的。这种将贸易与劳动标准挂钩的做法是变相的贸易保护主义,其实质在于推行西方的人权观念。而我国现行的劳动标准与“核心劳动标准”相比,在自由结社权、集体谈判权、平等就业权、强迫劳动和童工问题等五个方面尚有较大的差距。我们应尽快进行劳动法制改革,以适应“入世”所带来的挑战,并维护国家和民族利益。
【关键词】世界贸易组织/社会条款/劳动标准/劳动法
 
【正文】         
   1999年12月,在美国西雅图召开的WTO新一轮谈判过程中,美国提出要在世贸组织协议中列入保护劳工权利的所谓“社会条款”,即将劳动标准和自由贸易挂钩,对于不遵守国际公认劳动标准的国家,应当予以贸易制裁。尽管美国的提议最后在各界人士的抗议声中匆匆收场,但是,对于社会条款问题的争论却仍在继续,并且可以预见,包括劳工权利问题在内的社会问题必将成为世界贸易组织在21世纪进行多边谈判的焦点问题之一。本文主要是对核心劳动标准的内容及其与国际贸易的关系进行分析,并通过对我国劳动标准与核心劳动标准的比较,从而提出完善我国劳动法制的一些初步建议。
 
  一、社会条款与核心劳动标准
 
  所谓“社会条款”(social clause),是指美国等发达国家主张在贸易与投资协议里写入关于保护劳动权的条款,缔约方如果违反该条款,其他缔约方可以予以贸易制裁。其目的在于通过贸易制裁来保证有关社会基本权利的实现。相对于保护环境的“绿色条款”而言,社会条款有时也被称为“蓝色条款”。
  “社会条款”主要是针对“社会倾销”(social dumping)而提出的。所谓“社会倾销”是指一个高工资的工业化国家进口相对低廉的外国产品,而这些产品之所以廉价是因为出口国没有提供合理的工资、利益及对工人其他方面的保护。通过利用廉价的和缺乏保护的劳工,出口国能够以远低于一般市场价格的价格在工业化国家销售产品,这就将其社会问题“倾销”到了进口国,其形式就是使后者失去就业机会,迫使进口国降低工资和利益以使其价格结构更具有竞争力。(注1)发达国家的工会坚决反对目前的国际贸易体制,是因为他们认为这种体制允许并鼓励了发展中国家对发达国家的“社会倾销”。美国政府在西雅图会议上的建议就得到了其国内最大的工会组织劳联―产联(AFL-CIO)的积极支持和推动。
  其实,将贸易与劳动标准挂钩并非是在WTO西雅图会议上才提出来的。早在1953年,美国国务院就曾非正式提议在关贸总协定(GATT)中特别列入禁止不公平劳动之条款。但由于其他国家无法对所谓“不公平”(unfair)一词的定义达成共识,因此,美国政府这项建议并未获采纳。1978年关贸总协定东京回合谈判,美国政府曾非正式提出建立一套国际公平劳动基准制度(International Fair Labor Standards,IFLS)。1979年7月,美国政府正式提出一项建议,主张在1991年进行乌拉圭回合多边贸易谈判时,应考虑两项最基本之国际劳动基准:一是禁止某国之出口工业,采取较其他经济部门为低之劳动基准;另一则是对危及生命之有毒性物质,应建立一套全面性最严格之暴露水平(exposure levels)。但该建议同样未被采纳。(注2)
  1995年1月1日世界贸易组织正式成立之后,在1996年12月9日至13日于新加坡召开的第一届部长会议上,美国就提出了在世贸组织内引进一个劳工问题的工作程序,并建立一个劳动标准工作小组。这个提议因为遭到了包括英国等工业化国家在内的大多数国家的反对而未成功。但是,在这次部长会议结束后发表的宣言里对劳动标准问题作了以下声明:
  “我们重申我们遵守国际公认的核心劳动标准(Core Labour Standards)的义务。国际劳工组织是设立和处理这些标准的权威机构,我们确认我们支持其提高劳动标准方面的工作。我们相信贸易增长和贸易自由化的发展带来的经济增长和发展有助于提高这些标准。我们反对利用劳动标准实现贸易保护主义的目的,并且同意这个问题不能影响一些国家――特别是低工资的发展中国家――的比较优势。在这方面,我们注意到世界贸易组织和国际劳工组织(ILO)(注3)秘书长将会继续他们目前的合作。”(注4)
  这表明,WTO并不是不关心劳动标准问题,而是承认遵守核心劳动标准是一项国际公认的义务。但是国际劳工组织才是劳动标准方面的权威机构,这就委婉地拒绝了美国在世贸协议中写入“社会条款”的要求。
  “社会条款”所讲的劳动标准概念比较混乱,有时是指核心劳动标准,有时也包括工资、工时、劳动保护等具体标准,但是无论哪种理解,都是以核心劳动标准作为基础的。本文中所讲的劳动标准,仅指核心劳动标准,而不包括工资、工时等问题。对于什么是“核心劳动标准”,目前尚存在着一些争议。经合组织(OECD)的一份报告(注5)认为,只有一小部分劳动标准才属于这里所讲的“核心劳动标准”。这些标准是精心选择的,它们共同组成了一个人权保护整体,这些权利也包含在联合国的一些文件中。这些标准包括消除剥削性的童工、禁止强迫劳动、反对就业歧视、结社与集体谈判自由等四个方面的内容。
   国际劳工组织(ILO)作为专门负责劳动问题的国际组织,很少使用“核心劳动标准”这个概念,而称之为“基本劳工公约”(Fundamental ILO Conventions)。这里的“基本劳工公约”是指已经被国际劳工组织理事会确认的,不论成员国经济发展水平状况如何,为保护工作中的人权而应遵守的8项最基本的国际劳工公约。这些权利是为了争取改善工作条件而采取的其他一切措施的前提条件。这8项国际劳工公约也可以分为四类,具体包括:(1)关于自由结社与集体谈判权的公约,包括:1)1948年《结社自由与保护组织权公约》(第87号公约),2)1949年《组织权与集体谈判权公约》(第98号公约)。(2)关于废除强迫劳动的公约,包括1)1930年《强迫劳动公约》(第29号公约),2)1957年《废除强迫劳动公约》(第105号公约)。(3)关于平等权方面的公约,包括1)1958年《(就业与职业)歧视公约》(第111号公约),2)1951年《同工同酬公约》(第100号公约)。(4)关于禁止使用童工方面的公约,包括:1)1973年《最低就业年龄公约》(第138号公约),2)1999年《最恶劣形式的童工公约》(第182号公约)。
  由此可见,经合组织的“核心劳动标准”与国际劳工组织的“基本劳工公约”是完全相同的。由于国际劳工组织是设立和处理这些劳动标准的权威机构,因此国际劳工组织制定的8项基本劳工公约也就等于一般所说的“核心劳动标准”。
  对于劳动标准能否和国际贸易挂钩这个问题,目前在WTO内部争论很激烈。发达国家及其工会认为,保护劳工权利最有效的办法是通过全球贸易体制,根据具体的生产情况来奖励或者惩罚相关的产品。例如,当公司使用童工或者政府压制独立工会时,他们的商品就会受到诸如关税或禁运的贸易限制,从而减少其通过侵犯劳工权利而获得的利润。这种由WTO负责强制实施的多边贸易体制,将会打消企业或者政府侵犯劳工权利的经济动机,而且这种体制还将带来更公平的贸易竞争。(注6)而发展中国家则认为,劳动标准与国际贸易并没有必然联系。统一劳动标准,对发展中国家就意味着提高劳动成本,必然会严重削弱发展中国家产品在国际市场上的竞争力,同时还会进一步影响对发展中国家的国际投资数量,因此是不公平的。发展中国家把“社会条款”视为一种新的贸易壁垒,是改头换面的贸易保护主义措施。
  将劳动标准与国际贸易挂钩其实并没有什么理论或者事实依据。经合组织1996年的一份调查报告指出,无法证明核心劳动标准与全球贸易表现(或者外国投资)存在着实际的联系,同样也无法实际证明不遵守核心劳动标准会构成不公平贸易行为。经典贸易模式表明国际分工的特征并不依靠劳动标准的差异程度,而是在于相关的要素禀赋、技术和规模经济。实证研究再次表明,实际工资的增长和对结社自由的尊重程度并不存在着全球性的共同联系。例如,在20世纪80年代,事实上那些最不尊重核心标准的国家的实际工资水平比那些最尊重核心标准的国家的增长速度更快。相反地,也没有什么证据能表明那些劳动标准比较低的国家总体上的出口结果比那些高标准的国家更好。(注7)
  由此可见,核心劳动标准并不是对工资、工时等具体劳动条件的规范,它提倡的主要是人权与民主,其实质实际上是一套政治性标准。“由于各国的历史文化、经济水平和社会制度的不同,对人权有不同的理解是自然的。但以美国为首的发达国家却试图通过贸易来实现贸易之外的目的。”(注8)而这必然使发展中国家难以执行,也不可能接受。所以与其说劳动标准问题是一个贸易问题,不如说是一个人权问题。
  从现实来看,目前已有的各种国际条约或者区域协定在“社会条款”问题上都是非强制性的。1944年5月10日,世界劳工组织发表的费城宣言早已明确宣布:“劳动不是商品”。因此,从道义上讲,劳动标准就不应该由一个负责协调国际商品贸易的世界组织来调整。目前比较可行的措施仍然应该是重视发挥国际劳工组织的作用,强调协商和对话,加强舆论和道德上的压力,并增强各国工人的组织意识和权利意识,通过各国政府修改完善国内劳动立法来提高各国的劳动标准。同时,坚决反对动辄以贸易制裁相威胁的霸权主义行为。
 
  二、我国劳动标准与核心劳动标准的比较
 
  1.自由结社权
  自由结社权是核心劳动标准的基石,国际劳工组织一向特别强调对工人自由结社权利的保护。目前这方面最基本的国际劳工公约是1948年通过的自由结社和保障组织权利公约(第87号公约)和1949年组织权与集体谈判权公约(第98号公约)。截至2000年2月1日,在国际劳工组织的174个成员国中,已经有124个国家批准了第87号公约,141个国家批准了第98号公约。(注9)我国目前尚未批准这两个公约。
  所谓“自由结社权”,按照第87号公约第2条的规定:“凡工人和雇主,均应没有任何区别地有权建立他们自己选择的组织,以及仅依有关组织的章程加入他们自己选择的组织,而无须事前得到批准。”换言之,该公约所讲的自由结社权,既是工人的权利,也是雇主的权利;不仅建立组织不需要事前得到批准,而且加入某个组织也不需要事前得到批准;同时,无论是创建组织还是参加组织,都是可以自由选择的。
  自由结社权是我国公民的一项基本权利。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第35条明确规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”《中华人民共和国工会法》(以下简称《工会法》)第3条规定:“在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者,不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度,都有依法参加和组织工会的权利。”可见《工会法》进一步确认了劳动者有组织工会的权利。
  但是,在组织原则上,我国各级工会组织采取的是民主集中制的原则,上级工会组织领导下级工会组织,在全国建立统一的全国总工会,全国总工会是全国所有工会的中央领导机关,(注10)因此我国实行的是单一工会体制。不仅如此,《工会法》第13条明确规定:“基层工会、地方各级总工会、全国或者地方产业工会组织的建立,必须报上一级工会批准。”可见,在我国设立工会必须经过事前审批,而不是完全的自由设立。故严格地讲,我国现行的工会体制并不完全符合第87号公约的规定。
 
  2.集体谈判权
  集体谈判,我国劳动法规又称为“集体协商”,是指用人单位工会或职工代表与相应的用人单位代表,为签订集体合同进行商谈的行为。(注11)国际劳工组织1949年的《组织权与集体谈判权公约》(第98号公约)第4条规定:“对于雇主与雇主组织同工人组织之间进行自愿谈判的机制,政府应当采取适合本国国情的措施鼓励,并促进其充分地发展与运用,以使双方通过签订集体协议来规定工人的就业条件。”作为一项基本劳工权利公约,第98号公约主要是从权利的角度规定了政府应当鼓励和保护集体谈判机制的运用,因此其规定也比较原则。在其基础上,国际劳工大会在1981年又通过了专门的集体谈判公约和建议书(第154号公约和第163号建议书)。第154号公约要求各国采取符合国情的措施促进集体谈判。这些措施的目的应当是:使所有经济活动部门中的所有雇主同所有的工人群体之间都有可能进行集体谈判;集体谈判的内容应当逐步扩大,直至把决定劳动条件和就业条件、规范工人与雇主之间的关系、规范雇主或其组织同工人组织之间的关系等一应事务全部包括进去。(注12)第163号建议书则主要规定了集体谈判的方法。
  《中华人民共和国劳动法》(以下简称《劳动法》)规定,企业职工一方与企业可以签订集体合同,集体合同由工会代表职工与企业签订;没有建立工会的企业,由职工推举的代表与企业签订。(注13)但是,《劳动法》并没有具体规定如何进行集体谈判,因此不具备可操作性。劳动行政主管部门根据《劳动法》的精神,于1994年12月5日发布了《集体合同规定》,该规定适用于各类企业与职工通过集体协商签订的集体合同。其第二章“集体合同的签订”中,对集体协商的程序作了详细的规定。这样《劳动法》规定的集体谈判权利就进一步得到了落实。
  值得注意的是,《劳动法》只是规定职工与企业“可以”签订集体合同,这里的用语是“可以”而不是“有权”。按照法理学上的理解,“可以”表示一种任意性的权利,当事人可以为一定的行为,也可以不为一定的行为。这是否就意味着职工和企业都有签订或不签订集体合同的选择权?或者说,如果职工一方提出来签订集体合同,企业一方能否拒绝?对此《劳动法》并没有明确规定。笔者认为,是否签订集体合同的选择权应该赋予处于弱势地位的劳动者,否则不利于其行使权利。因此,《劳动法》这里的规定应该明确为“职工有权提出与企业签订集体合同”。
  另外,《工会法》第18条第2款规定:“工会可以代表职工与企业、事业单位行政方面签订集体合同。”这里的用语也是“可以”而不是“有权”。这表示代表工人进行集体谈判并不是工会必须履行的职责,而只是一种可以任意处分的权利。这不仅有违组织工会的基本目的,而且一定程度上也降低了工会在集体谈判中的地位。其实,在1950年的旧《工会法》中就已明确规定:“在国营及合作社经营的企业中,工会有代表受雇工人、职员群众参加生产管理及与行政方面缔结集体合同之权。”并且,“在私营企业中,工会有代表受雇工人、职员群众与资方进行交涉、谈判、参加劳资协商会议并与资方缔结集体合同之权。”可见,工会有权代表职工进行集体谈判,这在我国是早就有明确法律规定的。所以,就总体而言,1992年新《工会法》是1950年旧《工会法》的继承和发展。(注14)但在集体谈判权问题上,新《工会法》反而比旧《工会法》退步了。
 
   3.平等就业权
  平等就业权既是一项基本的劳动权,也是一项基本人权。这方面最重要的国际劳工公约是1958年的《(就业与职业)歧视公约》(第111号公约)和1951年的《同工同酬公约》(第100号公约)。截至2000年2月1日,已有140个国家批准了第100号公约,有137个国家批准了第111号公约。我国已经加入了第100号公约,正在考虑加入第111号公约。
  所谓“平等就业”,其实就是反对就业与职业中的各种歧视行为。第111号公约对“歧视”下了一个定义。所谓“歧视”,就是“根据种族、肤色、性别、宗教、政治观点、民族血统或社会出身(social origin)所作出的任何区别(distinction)、排斥(exclusion)或优惠(preference),其结果是剥夺(nullify)或损害(impair)在就业或职业上的机会或待遇上的平等。”另外,会员国政府在同有代表性的雇主组织和工人组织以及其他的适当机构协商以后也可以把其他形式的区别、排斥或优惠视为歧视,只要这种做法会产生剥夺或者损害就业或职业上的机会或待遇平等。
  我国《宪法》没有直接规定公民在就业和职业方面的平等权利,但是《宪法》第42条第1款规定:“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。”第33条第2款规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”所以,我们可以推断,作为一项基本权利,公民在就业和职业方面应该享有平等的权利,这是《宪法》的应有之义。
  《劳动法》第12条则明确地提出:“劳动者就业,不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。”针对现实中比较常见的性别歧视,第13条又进一步加以明确:“妇女享有与男子平等的就业权利。在录用职工时,除国家规定的不适合妇女的工种或者岗位外,不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。”由此可见,《劳动法》是明确主张要保护劳动者的平等就业权的。但是,《劳动法》所定义的“就业歧视”,只包括民族、种族、性别和宗教信仰四种情况,并不包括基于社会出身等原因而进行的歧视。显然,这种定义的范围要远远窄于第111号国际劳工公约的范围。
   社会出身歧视在我国其实更为常见。在极左路线时期,各种就业登记中都要申报“家庭出身”,然后根据家庭出身决定就业的范围和工种的优劣。现在虽然家庭出身问题在我国已经基本上销声匿迹,但是另外一种形式的社会出身歧视却有愈演愈烈之势,这就是户籍歧视。例如,目前在北京的各类人才招聘会上,绝大多数招聘广告都要求应聘者要有北京市的户口。更令人不解的是,最高人民法院在1998年公开向社会招聘法官时,居然也要求应聘者要有北京市的户口。这些都是明显侵犯公民平等就业权利的例子。在立法方面也有不少这方面的问题。例如,依照1994年11月17日劳动部发布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》,农村劳动力如果想要到外省务工,除了应具备一定条件外,还必须进行一系列登记,领取相关的证件。(注15)这些规定显然歧视了农民的就业权利,是不符合第111号公约的规定的。鉴于我国正在研究加入该公约,因此很有必要抓紧解决目前普遍存在的户籍歧视问题。
  另外一种比较常见的歧视是性别歧视。为此,国际劳工组织专门制定了第100号公约,即《同工同酬公约》。该公约规定:“各会员国应当以符合现行决定报酬率办法的适当手段,保证在一切工人中实行男女工人同工同酬的原则。”我国法律也非常重视男女同工同酬问题。如《宪法》第48条第2款规定:“国家保护妇女的权利和利益,实行男女同工同酬,培养和选拔妇女干部。”另外,《劳动法》第46条第1款也规定:“工资分配应当遵循按劳分配原则,实行同工同酬。”
  1990年9月,我国第七届全国人大常委会就根据国务院的建议,批准了《同工同酬公约》。为了配合这项公约的实施,1992年全国人民代表大会通过了《中华人民共和国妇女权益保障法》。该法对于男女平等权利作了全面、详细的规定,其第23条明确宣布“实行同工同酬”。虽然我国目前在同工同酬方面已经有了较完善的立法,但是这些法律的执行力度还很不够,结果就造成了很严重的有法不依现象。即使在报酬方面实现了男女平等,但是我国目前就业市场上的歧视女性的现象还是比比皆是,例如在每年的大学生毕业分配时,最常见的招聘条件就是“只要男生”。
 
  4.强迫劳动
  强迫劳动问题在一系列核心劳动标准中,是唯一一项在WTO协议中本来就已有明确规定的劳动标准。这里的规定是指在《关税与贸易总协定》关于一般例外的规定中,允许各国可以采取措施禁止监狱产品进口,但是该措施不得构成武断的或不合理的差别待遇,或构成对国际贸易的变相限制。(注16)当然,这里的“监狱产品”的范围远远小于“强迫劳动”,只是强迫劳动的一种形式。
  国际劳工组织关于强迫劳动问题的主要公约有两项:一项是1930年的《强迫劳动公约》(第29号公约),另一项是1957年的《废除强迫劳动公约》(第105号公约)。时至今日,反对强迫劳动作为一种基本人权,已经得到了各国的普遍理解和认同。截至2000年2月1日,在国际劳工组织的174个成员国中,已经有150个成员国批准了第29号公约,有140个成员国批准了第105号公约。可以说,世界上绝大多数国家都已经批准了这两项公约。但是由于历史原因,我国目前尚未批准这两项公约,因此从理论上讲也可以不受该公约的约束。但是,1966年12月16日联合国通过的《公民权利和政治权利国际公约》第8条也规定了强迫劳动问题。该公约规定:“不应当要求任何人从事强迫劳动或义务劳动。”由于我国已经于1998年10月批准了该公约,(注17)所以也理应遵守该公约关于强迫劳动的规定。
  对于强迫劳动问题,我国法律较少直接涉及。但是在有关的刑事政策中,有两项制度一直为国外人权机构所诟病。这两项制度一是劳改制度,二是劳教制度,二者都在一定程度上涉及到强迫劳动问题。所谓“劳改制度”,就是通过强迫犯罪分子进行劳动,从而对他们进行教育改造的一种手段。1954年颁布并施行的《中华人民共和国劳动改造条例》明确规定:“劳动改造机关对于一切反革命犯和其他刑事犯,所施行的劳动改造贯彻惩罚管制与思想改造相结合、劳动生产与政治教育相结合的方针。”
  劳动改造的实质就是强迫劳动,各类国际公约一般并不禁止法院判决对犯罪人进行劳动改造。对于经过司法程序确定的劳动改造,一般都允许作为禁止强迫劳动原则的例外。例如,第29号公约规定:“一个人由于法庭的判决而被强迫从事劳动或服务工作,并且这种劳动或服务是在政府当局的管理和监督之下进行的,这个人也不是被私人、公司或社团雇来的或听从他们差遣的”,这种情况就不属于该公约所指的强迫劳动。又如,《公民权利和政治权利国际公约》规定,在可以让被监禁之人从事艰苦劳动、作为对犯罪的一种惩罚的国家里,该公约关于禁止强迫劳动的规定,不得被援引来妨碍执行依照法院的判决而处以这种惩罚的艰苦劳动。
  我国劳改制度的主要问题在于,很多监狱机关都设立了自己的附属企业,通过这些企业利用罪犯进行无偿的或者廉价的劳动,然后把产品投放到市场上获利,甚至把产品出口到国外,这种做法,就构成了第29号公约所坚决反对的强迫劳动行为,也是WTO协议明文禁止的贸易行为。因为第29号公约中所称的例外是有条件的,即这种劳动首先要经过司法程序审判,其次是这种劳动要置于政府当局的管理和监督之下,第三是劳动者不能“被私人、公司或社团雇来的或听从他们差遣”。我国的监狱企业很多都采用了公司的形式,他们使用犯人劳动虽然不构成雇佣关系,但是也是一种“差遣”的形式,这就不符合例外的第三个条件,因此严格来讲监狱企业使用犯人劳动不能构成第29号公约所规定的例外。
  与劳动改造相比,劳动教养制度的问题更大。所谓“劳动教养”,按照1957年8月国务院公布的《国务院关于劳动教养问题的决定》第2条规定:“劳动教养,是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施,也是对他们安置就业的一种办法。”尽管有关规定并未明确劳动教养究竟是行政强制措施还是行政处罚措施,但是至少有一点是明确的,那就是劳动教养是一种行政行为而不是司法程序。从审批程序上看,按照有关法规,审批应该由劳动教养管理委员会审批,但是事实上,目前我国劳动教养的审批权限完全掌握在公安部门手里,从适用范围上看,劳动教养具有极大的随意性。目前基本上形成“凡够得上治安处罚的,就可以适用劳动教养”的局面,甚至有的够不上治安处罚的也可以适用劳动教养。难怪有人说:“劳动教养是个筐,什么人都可以往里装”。而劳动教养适用范围的无限制扩大已经严重影响到公民的人身自由权。(注18)
 
  5.童工问题
  在保护童工方面,国际劳工组织有两个重要的公约:一个是1973年的《最低就业年龄公约》(第138号公约),另一个是1999年的《最恶劣形式的童工公约》(第182号公约)。后者是在发展中国家的童工问题屡禁不绝的情况下通过的,目的是在不可能彻底根除一切童工问题的现实下,首先谋求消除若干最恶劣形式的童工,主要包括奴役、卖淫、贩毒等方面的童工。我国已经加入第138号公约,尚未加入第182号公约。
  在我国,儿童受国家的保护,法律明文禁止使用童工,并且通过多方面的立法加以保障。首先,《宪法》第49条规定:“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。”“禁止虐待老人、妇女和儿童”。这就确立了我国保护儿童权益的基本原则。1991年通过的《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称《未成年人保护法》)是我国最早明确提出禁止使用童工的法律。另外,1994年颁布的《劳动法》第15条也明确规定:“禁止用人单位招用未满16周岁的未成年人。”
  1991年4月5日国务院发布的《禁止使用童工的规定》,是目前仍然生效的保护童工的最全面、最具体的法规,对于未成年工的使用范围和违法使用童工的处罚作了具体的规定。与该规定相配套,劳动部、财政部于1992年5月13日发布了《使用童儿罚款标准的规定》,这样就保证了《禁止使用童工的规定》能够真正地贯彻实施。
 
  三、完善我国劳动法制,迎接“入世”带来的挑战
 
  我国经过多年的艰苦谈判,已经有望在今年加入世贸组织。由于社会条款只是世贸组织中的一个有争论的议题,所以其对我国的压力并不是很大。但是我们也必须看到,在发达国家的压力与操纵之下,社会条款将来完全有可能写进世贸组织的协议中。同时,“社会条款”涉及的各项核心劳动标准,在联合国以及国际劳工组织的一些公约中也都作了类似规定。我国作为联合国和国际劳工组织的常任理事国,不可能对这些公约置之不理。为此,我国必须未雨绸缪,及早对现行的劳动标准立法进行清理与修订,力争在世贸组织谈判与国际斗争中处于主动地位。具体而言,我国在劳动标准立法方面应采取以下几个方面的对策。
 
  1.改审批制为登记制,保障工人的自由结社权和集体谈判权
  改革开放以来,我国的外商投资企业、私营企业等非公有制经济得到了长足的发展,随之带来的是非公有制企业雇用的职工越来越多。对于非公有制企业的职工而言,他们的地位完全不同于国有企业职工,因为他们在企业中没有国有企业职工的“主人翁”地位,而只是纯粹的“雇工”,因此,他们和企业之间存在着尖锐的利益冲突。他们要和企业进行斗争,最好的策略就是组织起来进行集体谈判。其组织的动机完全是出于维护自己的权益。但是目前私营单位的工会组织率一直很低,这既和私营雇主的阻挠有关,也与目前组织工会方面的复杂程序有关。特别是设立工会必须事前经过批准,从目前来看,这不仅不利于鼓励工人组织工会的积极性,反而会形成一定的障碍。因此,为了提高私营单位的工会组织率与职工参与率,我国应该改革现行的工会组织制度,简化设立程序,降低设立成本。而目前的当务之急是废除事前的审批制,代之以事后的登记制。《工会法》第13条关于组织工会必须经过上级工会批准的规定,是直接与国际劳工组织第87号公约相抵触的,常常受到一些国际组织的批评与攻击。然而事实上,组织工会的审批制度在我国只是一种形式性的规定,只要企业中的工人愿意组织工会,并且符合《工会法》的条件,几乎都能获得批准。由此可见,在组织工会方面实行审批制并没有多大意义,完全可以改为实行登记制,这样既有利于维护我国法律赋予职工的自由结社权,同时又能避免与国际劳动标准的冲突。
  实行登记制以后,只要符合法定的条件,工人可以自由地组织工会,不需要向任何机构申请批准。但是,工会成立后,应当依照国务院1998年发布的《社会团体登记管理条例》向有关的社会团体管理机构登记备案,以便于有关部门的管理。负责登记的主管机关应该是民政部门,而不应是上级工会,因为不论上级工会还是基层工会,其性质都应该是一种以维护会员利益为根本任务的社会团体,而不是行政机关,故不应该拥有审批权或者登记权。
  在集体谈判权方面,尽管我国目前在有关立法中已经有了关于集体谈判程序与内容的一些规定,但是仍然有必要在立法中进一步明确工人“有权”与企业进行集体谈判,工会“有权”代表工人进行集体谈判,这对于保护职工的集体谈判权是十分重要的。
  值得注意的是,劳动和社会保障部于2000年11月26日发布的《工资集体协商试行办法》规定:“职工和企业任何一方均可提出进行工资集体协商的要求。工资集体协商的提出方应向另一方提出书面的协商意向书,明确协商的时间、地点、内容等。另一方接到协商意向书后,应于20日内予以书面答复,并与提出方共同进行工资集体协商。”可见,依照该规定,只要任何一方提出了进行集体协商的要求,另外一方都应该予以并共同进行协商。这实质上意味着职工一方有权提出与企业就工资问题进行集体协商,企业不得拒绝。这项新规定对于明确职工的集体谈判权是一种有益的探索。
 
  2.建立统一的国内就业市场,消除就业中的种种歧视性做法
  目前在我国,由于户口等方面的限制,劳动力尚不能自由流动,这就严重阻碍了劳动力资源的优化配置。很多企业因为户口限制不能招聘自己急需的人员,而很多劳动者也因为户口原因不能应聘到能最大限度发挥其才能的岗位,因此户籍制度严重地妨碍了社会劳动生产率的提高。而且,劳动力作为市场体制的基本要素之一,如果不允许自由流动,那么统一的国内市场就不可能建立。
  更严重的是,如果不尽快在人力资源方面给国内企业“松绑”,那么我国的民族企业在国际市场上也将会蒙受制度上的巨大损失。因此,我国必须尽快考虑废除限制公民迁徙与工作自由的户籍制度。党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中已经明确要求“逐步改革小城镇的户籍管理制度,允许农民进入小城镇务工经商,发展农村第三产业,促进农村剩余劳动力的转移”,这就为户籍改革指明了方向。目前至少应该尽快废除县以及县以下城镇的户籍制度,代之以国务院1997年4月23日第55次常委会议通过的《小城镇户籍管理制度改革试点方案》中所提出的“以居住地和现行职业确定落户地点和身份”的办法。这既是我国建立社会主义市场经济制度的迫切要求,也是我国加入世界贸易组织、参与世界经济竞争的客观需要。
 
  3.改革劳改制度,废除劳教制度,禁止监狱产品在市场上销售
  我国发展劳改企业的最初动机,是因为国家财政团难,造成监狱系统的行政经费严重不足。然而,改革开放以来,我国经济飞跃发展,监狱经费的来源有了比较可靠的保证。劳动已不处于改造罪犯工作的主要位置,而成为罪犯教育的辅助措施。(注19)因此,继续维持劳改企业体制就没有必要了。同时,由于监狱既要对犯罪进行改造,又要从事生产经营,结果就“造成了改造与生产互争干警、劳力、时间的矛盾,使‘改造第一,生产第二’的工作方针难以落实。……再加上劳改单位生产技术薄弱,劳动力流动性强,迫使劳改单位不得不以主要精力抓生产劳动,以解决干警、职工犯人的生活问题,从而影响、忽视了罪犯改造的政治法律任务。”(注20)这样,监狱部门经营企业,不仅不能促进对罪犯的劳动改造,反而妨碍了监狱的正常职能。
  此外,为了维护正常的市场秩序,保护公平等争,我们也应该果断地禁止监狱或者劳改企业的产品进入市场流通。因为监狱生产的产品大大低于正常的生产成本,如果允许其投放市场,必然会冲击国内市场的正常经营秩序,妨害企业之间的公平竞争,并且直接或者间接地造成更多的国企职工下岗或失业。
  况且,禁止监狱产品出口已经成为一项国际公认的贸易规则,世界贸易组织亦有明文规定。因此,我国也必须采取切实有效的措施,严禁监狱产品通过各种渠道出口到国外,以防给我国的外贸工作秩序带来不利的影响。而防止监狱产品流入国际市场的关键,就在于禁止监狱产品进入国内流通市场。
  关于劳动教养制度,目前国内各界要求废除劳动教养制度的呼声很高。一方面,这种不经司法程序就长期地剥夺公民人身自由的作法,严重违反了宪法赋予公民的基本权利,而且劳动教养制度也不符合现代社会的法治基本原则;另一方面,不经过司法审判就由行政机关强迫公民进行劳动违反了国际劳工组织的两个关于禁止强迫劳动的公约。因此,我们应该尽快对劳动教养制度进行清理,不能再任由这种不经司法程序强迫公民从事体力劳动的行政制度继续存在。
 
  4.完善禁止使用童工的立法,加强法律的实施与监督,彻底杜绝童工现象
  在童工问题上,我国目前颁布的《宪法》、《劳动法》、《未成年人保护法》、《中华人民共和国教育法》、《禁止使用童工的规定》等法律、法规,已经形成了一个全面的法律保护网。尽管如此,有关这方面的立法仍然存在着一些有待改进之处。
  首先是文艺、体育和特种工艺单位招用未满16周岁的未成年人的问题。《劳动法》第15条第2款也规定:“文艺、体育和特种工艺单位招用未满16周岁的未成年人,必须依照国家有关规定,履行审批手续,并保障其接受义务教育的权利。”这种例外规定是沿用了计划体制时代的一些做法,主要目的是培养一些专业人才,在一些竞赛中为国争光。但是,即使用人单位已经尽力去保障他们接受义务教育的权利,事实上他们正常的身体发育和受教育的权利仍然会受到很大的影响。同时,目前很多文艺、体育事业已经商业化、市场化,例如足球等项目已经实行了俱乐部制,这些体育活动不再是单纯的“为国争光”,而已经成为一种高收入的职业。在这种情形下,《劳动法》应对体育、文艺与特种工艺等行业招用未成年人规定更加严格的条件,乃至于最终取消这项例外规定,从而避免“体育童工”或者“文艺童工”的发生。
  其次是农村贫困地区使用童工的问题。按照《禁止使用童工的规定》第16条规定:“按照本地区推行义务教育的事实步骤,尚不具备实施初级中等义务教育条件的农村贫困地区,尚未升入初中的13~15周岁的少年,确需从事有经济收入的、力所能及的辅助性劳动。”这就违反了法律应该平等地适用于一切地区的一切人的法治基本原则。从公民的基本权利的角度来看,农村贫困地区的儿童同样依法享有接受义务教育的权利。1994年《劳动法》颁布以后,只是禁止企业和个体工商户等用人单位使用童工,而没有明确限制个人使用童工,尤其是没有禁止农村贫困地区使用童工,这不能不说是《劳动法》的一个缺陷。
  我国在保护童工方面已经有了较为完善的立法,但是在现实中,使用童工现象仍然相当普遍,一个重要原因就在于我国劳动法律的实施与监督方面比较薄弱。例如,2000年3月11日,江西省萍乡市一家爆竹厂发生严重爆炸事件,在33名遇难者中竟然有13名16岁以下的小学生,其中年龄最小的仅9岁。该案件表明,在劳动用工问题上只有立法是不够的,我国还应加强劳动标准方面的监督检查,只有这样才能确保法律的贯彻执行。
 
  5.积极参加国际劳工组织的活动,抓紧研究并且加入有关的基本国际劳工公约
  毋庸讳言,我国在劳动标准方面与核心劳动标准尚有较大的差距,但这是历史形成的,不可能在短期内改变。然而,如果WTO协议中纳入了“社会条款”,这就意味着美国等国家可以通过WTO的强制执行机制来对我国施加压力,迫使我国遵守所谓的“社会条款”。所以,对我国来讲,最好的措施莫过于积极参加国际劳工组织的活动,通过加强国际劳工组织的地位与影响力,粉碎发达国家妄想以世贸组织代替国际劳工组织一部分职能的企图。
  除了要积极参加国际劳工组织的活动以外,我国还应该积极研究加入更多的国际劳工公约,特别是基本国际劳工公约。我国在正式恢复国际劳工组织活动之后的第二年,就重新承认了旧中国政府批准的14个劳工公约。此后的16年里,我国只批准了6个国际劳工公约,(注:我国建国至今批准的6个国际劳工公约包括:1983年的《(残疾人)职业康复和就业公约》(第159号公约)、1951年的《同工同酬公约》(第100号公约)、1976年的《(国际劳工标准)三方协商公约》(第144号公约)、1980年的《化学品公约》(第170号公约)、1964年的《就业政策公约》(第122号公约)以及1973年的《最低就业年龄公约》(第138号公约)。)加起来我国目前只批准了20个国际劳工公约。而国际劳工组织成员国平均批准的公约数量为45个左右。不仅如此,在我国已经批准的公约中只有两项基本劳工公约,即《同工同酬公约》和《最低就业年龄公约》。由此可见,我国在加入国际劳工公约方面还可以更积极一些。另外,加入国际劳工公约也有利于提高我国的劳动标准,维护广大劳动者的权益。很多国际劳工公约具有较高的立法技术水平,我们将其引进到国内法之中,既可以缩短我国的立法时间,又可以大大节省有关的立法成本。即使对于目前我国尚不具备加入条件的公约,我国也应该积极创造条件,争取尽早达到国际标准。
  总之,劳动标准问题的实质是人权问题。改革开放以来,中国政府一直将解决人民的生存权、发展权问题放在首位,大力发展经济,使人民生活水平得到很大提高。但是,由于我国只是一个发展中国家,经济水平还相当落后,社会制度也不尽完善,因此在劳动标准问题上存在一些问题也是在所难免的。我们现存的问题,主要是法律制度不完善,以至于社会主义制度的优越性不能充分体现出来。所以,我们必须要按照党的十五大关于建设法治国家的要求,努力完善我国的劳动法制,尽快提高我国的劳动标准,以保障人民的劳动权利得以真正实现。
 
  【注释】
注1:参见[美]威廉・盖里・沃斯:《国际贸易与投资――后冷战时代国际商务活动的法律环境》,广东人民出版社1998年版,第103页。
注2:转引自焦兴铠:《劳工法与劳工权利之保障》(美国劳工法论文集),月旦出版社股份有限公司1995年版,453页。
注3:Seehttp://www.wto.org/english/news e/pres 96 e/wtodec.htm。
注4:Trade,Employment and Labour Standards:A Study of Core Workers'Rights and International Trade,OECD Publications,Paris,1996。
注5:See The WTO:Uniquely Positioned to Enforce Workers' Rights,available athttp://www.aflcio.org/globaleconomy/workers 05
enforce.htm#top.
注6:See Raymond Torres:Labour Standards and Trade,OECD Observer, No.202, October/November, 1996.
注7:参见韩立余:《美国外贸法》,法律出版社1999年版,第344页。
注8:王惠玲:《WTO冲击下的劳资关系与劳动政策》,人大复印资料《台、港、澳及海外劳动经济与人力资源管理》1999年第1期,第8页。
注9:参见国际劳工组织的网站http://www.ilo.org.
注10:参见《中华人民共和国工会法》第11条、第12条。
注11:参见李景森、贾俊玲主编:《劳动法学》,北京大学出版社1995年版,第119页。
注12:参见王家宠:《国际劳动公约概要》,中国劳动出版社1991年版,第99页。
注13:参见《中华人民共和国劳动法》第33条。
注14:参见关怀主编:《劳动法学》,法律出版社1996年版,第435页。
注15:参见《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》第12条。
注16:参见《关税与贸易总协定》第20条一般例外第5项。
注17:参见国务院新闻办公室:《1998年中国人权事业的进展》,《人民日报》1999年4月14日。
注18:参见宋雅芳:《劳动教养存在的问题及对策》,《郑州大学学报》(哲学社会科学版)1998年第6期,第63页。
注19:参见郝建设:《从劳动改造到教育改造》,《理论界》1999年第1期,第92页。
注20:邵名正主编:《中国劳改法学理论研究综述》,中国政法大学出版社1992年版,第84页。
 
北京大学博士 周长征
来源:中国劳动法律网  2006年03月18日
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