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北京市农民工法律援助工作站年度总结报告
     时间:2019-07-03 20:10:07     访问量:

北京市致诚律师事务所以发展公益法律服务为宗旨,在积极推动未成年人法律援助事业发展的同时,从2003年开始关注农民工依法维权问题。2005年9月8日,经北京市司法局批准,北京市致诚律师事务所和北京青少年法律援助与研究中心共同设立了“北京市农民工法律援助工作站”。北京市农民工法律援助工作站目前有专职律师和实习律师共9名,工作人员2名。截至到2006年9月7日,我们通过一年多的工作,取得了一些成效,积累了有关办理农民工案件的经验,也发现了很多问题。
 
一、我们的工作成效
 
(一)通过咨询指导帮助大量农民工
 
《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出,要“为外出务工农民免费提供法律政策咨询”。在北京,工作站使这一政策得到充分落实。工作站通过两部咨询热线、来人面谈、来信以及网上论坛等方式为农民工提供及时的法律政策咨询。一年时间共接待法律咨询案件4474件,其中拖欠农民工工资案件1545件,涉及23,517人,涉及金额6586万多元;工伤案件509件,涉及金额5000万以上;其他包括劳动纠纷、合同纠纷等案件2420件。以上咨询案件共涉及3万人以上,涉及金额1.6亿元以上。以上数字只是初次来访的统计,有些案件是多次来访,接待法律政策咨询成为工作站一项重要工作内容,每天至少要有两名专职人员负责这一工作。专业的法律政策咨询帮助农民工确定了维权途径、提高了维权意识,预防并减少了欠薪等案件的发生,帮助和指导了农民工依法维权。
 
(二)提供法律援助直接代理农民工依法维权
 
《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出,“要把农民工列为法律援助的重点对象,对农民工申请法律援助,要简化程序,快速办理”。工作站使这一政策在北京得到良好落实。工作站对于符合申请法律援助条件的案件,都及时受理;考虑到很多案件缺乏劳动合同等基本证据、而农民工自己又无法取到有效证据的现实情况,为了最大限度保障农民工的利益,工作站有时在正式受理法律援助申请以前就派出律师开展调解或调查取证工作。仅仅一年时间,工作站就直接受理法律援助案件1049件,共涉及农民工1357人,涉及金额为1102万余元。其中,已经办结629件。在已办结的案件中,通过仲裁、诉讼或律师调解的方式已经得到确认5,737,411.6元,其中农民工实际拿到手里的就已经有3,817,221元,占总数的66.53%。通过办理大量援助案件直接维护了众多农民工的合法权益。
 
(三)化解恶性冲突,为构建和谐社会发挥了重要作用
 
农民工外出打工挣钱,考虑的就是全家的衣食住行、孩子的学费、老人的生活保障等,在工资或工伤赔偿金被拖欠时,有些农民工就想以违法犯罪的方法来维护自己的权利,如绑架、报复包工头。对于那些人数众多的群体性案件,还容易发生围堵政府机关、静坐等社会冲突。在工作站提供援助的案件中,人数超过50人的就有5件,总人数有445人,在这5个规模大的案件中,都程度不同的发生过冲突。有的曾经围攻政府、爬广告牌;有的威胁要杀死包工头、并到其老家要钱;有的与工地保安发生暴力冲突。工作站通过耐心、细致的工作,化解了大量可能犯罪或导致暴力冲突的案件,为构建和谐社会做出了自己的贡献。
 
2006年1月22日晚上9点左右,刚刚结束一天工作回到家的援助律师时福茂突然接到了一个农民工的求助电话。电话里急促的语气说有五十多个民工为了要工钱在工地上和老板发生冲突,眼看就要出事。时律师听到这个消息,放下电话立即向工作站佟主任汇报。援助律师的本职工作是运用法律维护农民工的权利,对这种情况完全可以让他们向公安机关或其他部门求助,可考虑到当时情势紧张,如不尽快处理可能会出现难以预料的局面。佟主任同意时律师的意见,让他又找了一位律师一起到工地做调解,时律师的爱人非常担心丈夫的安危,就和他们一起来到工地,万一遇到紧急情况她能帮助拨打110报警。两位援助律师半夜里就在工地上和老板谈了大约6个小时,最终让对方给这55名农民工支付了47000元的工资,而他们三人直到第二天凌晨3:30才离开。事后,这些民工的代表任某某在感谢信里写道:“我在北京打工真是第一次见到这么好的律师,这一切让我的心里特别踏实,觉得还是在北京打工好。”
 
李某某等23人从2005年4月到8月在北京打工,干完活以后,他们多次向包工头和用人单位要钱,可不但没有拿到钱,反而被老板赶出了工地。2005年9月29日,他们向工作站求助,援助律师第二天上午就和李某某去找用人单位协商,没有协商成功后,已经身无分文的工友气愤之下决定集体去某区政府上访。当他们在去区政府的路上时,被援助律师偶然发现,律师赶忙拦下了这些人,并建议回工作站商量。在工作站,律师发现他们中的7、8个人身上仅剩下3毛钱,连晚饭都无法解决,佟主任决定先借给他们700元,并和律师一起为他们的案件想办法。律师的关心让他们深受感动,当他们情绪逐渐平稳后,律师耐心的向他们说明这种冲动根本无助于纠纷的解决,反而可能给他们带来更大的麻烦。在律师的劝说下,李某某等23人放弃了上访的念头,最终在律师的调解下先拿回了20000元的工资,并在后来的诉讼中又拿到了其余的33976元。事后,李某某等23人为了表达他们对工作站的感激之情,送来了写着“农民工的亲人保护神”的锦旗。
 
类似的案件数不胜数,刘某某在工地打工时从脚手架上摔下造成骨折,因维权困难就想回老家找朋友把老板的腰打折,以牙还牙;张某是刚刑满释放人员,在工地干活时手指被挤伤,多处求助无果后,就想在包工头回家路上砍掉其一条胳膊来“报仇”。对于这些案件,援助律师都是先劝其放弃违法犯罪的念头,鼓励他们相信法律,引导、帮助他们走上依法维权的道路。
 
(四)积极开展农民工领域的法律和政策研究工作
 
党和政府高度重视农民工权益保障工作,为此已经做了大量工作,但在欠薪和工伤案件中,由于法律政策本身存在的问题,导致有些案件维权步履维艰。工作站高度重视法律研究工作,希望在办理、分析大量案件的基础上,开展实证研究,为国家法律和政策的改革谏言献策。2006年6月凝聚着工作站律师智慧和辛劳的著作《谁动了他们的权利?――中国农民工维权案例精析》由法律出版社出版,该书通过工作站办理的32个案件介绍了农民工的艰辛以及援助律师对法律和政策等问题的思考;2006年9月工作站律师撰写的《如何追讨欠薪》和《如何签订劳动合同》两本书相继由法律出版社出版。
 
以一年时间办理的50个工伤案件、1000个左右欠薪案件和大量群体性案件为基础,工作站在成立一周年之际,发布三个专题研究报告:农民工工伤案件研究报告、农民工欠薪案件研究报告和农民工群体性案件研究报告。三个报告将以第一手的资料来分析在农民工工伤、欠薪以及群体性案件中存在的诸多问题以及工作站的建议,这些研究报告将为党和政府的官员以及专家学者了解农民工问题并制定出切实有效的改革措施提供有益的帮助。
 
(五)积极开展针对农民工的普法工作
 
在丰台区司法局的支持下,工作站成立了“农民工普法学校”,由专业律师利用周末时间为农民工开展普法讲座;援助律师在办理案件的过程中,通过言传身教的方式对农民工开展普法,以让农民工掌握基本的维权知识和技能;工作站律师结合自己的经验,编辑了通俗易懂的《农民工普法手册》,手册专门针对农民工打工中容易遇到的问题,采用一问一答、口语化的形式,很受农民工朋友的欢迎,一年时间免费向农民工发放4000多册。援助律师还经常接受媒体采访,通过媒体把农民工维权的基本知识和技巧向更多农民工普及。通过以上多种方式,工作站在农民工普法领域发挥了积极的作用。
 
(六)通过办理典型案件、惠及更多劳动者
 
工作站通过办理一些典型农民工案件,使更多的农民工受益,北京某国际食品公司案件就是其中的典型代表。山东农民工徐某某自1995年2月29日起开始在北京某食品有限公司打工,2004年5月,某食品公司在仓储办公室的墙上贴了一张公告,内容为仓储员工要与某劳务公司签订一份劳动合同,如果不与该劳务公司签订劳动合同将被食品公司辞退。2004年5月20日,徐某某与劳务公司签订劳动合同,但工作仍然在该食品公司。2005年10月12日,食品公司以违反劳动纪律和操作规程为由将徐某某退回劳务公司。10月12日劳务公司与徐某某解除劳动关系。徐某某认为自己在食品公司连续工作11年,应当是食品公司的员工,即使解除劳动合同,该食品公司也应当按11年工龄支付经济补偿金20130元。但如果按食品公司在2004年让徐某某与劳务公司签合同后至被辞退时计算,徐某某则只能得到2个月工资的经济补偿金即3660元。两者相比,相差16470元。
 
工作站受理徐某某案件以后,高度重视,多次开会集体讨论这一案件。尤其是通过徐某某案件以及后来请求援助的食品公司其他员工的案件,工作站意识到该食品公司案件是目前国内劳务派遣这种用工制度被滥用的典型案件。仅仅在食品公司,就存在着大量的类似徐某某的情况。但这些人出于对失去工作的顾虑,明明知道自己权利受到侵害,但敢怒不敢言。为了使更多的劳动者权利得到保障,以伸张正义,工作站不仅对徐某某等人的案件高度重视,多次开展调查取证工作,而且决定对食品公司在中国的用工制度进行调查。经过长达半年多的诉讼以及多种努力,工作站最后与该公司在中国的总部达成协议,食品公司同意:与徐某某等人达成和解,最大限度保障了农民工的权益;原配销中心的“派遣”员工将转为食品公司直接聘用员工,并认可他们以前的年资。这意味着所有类似徐某某的案件都一次性解决。食品公司在中国有12万员工,新的制度将使至少上千人的权利得到保障,涉及利益至少几千万元;该公司宣布从即日起,除特殊情况外全国范围内停止使用劳务派遣录用新员工,新员工将直接与该公司建立劳动关系。这一政策将使未来所有该食品公司在中国的新员工权利得到良好保障。
 
(七)培育了一批真正意义上的农民工律师,孕育了律师公益文化
 
中国有2亿多农民工,正如国务院研究室在《中国农民工调研报告》中所预测的,“农民工现象将在我国长期存在”,为了推进农民工依法维权工作,中国应当培育一批专业的农民工律师。专业的农民工律师要具备两个特点:有专业的知识和办案技能;基本追求和主要工作就是代表农民工的利益。中国目前虽然有一些非常专业的劳动法律师,但他们更多代表的是企业利益,而非农民工利益。工作站的律师代表农民工利益,通过办理大量案件,积累了丰富的经验,成长为真正意义上的农民工律师。
 
律师文化建设是目前中国律师事业建设中的重要内容,工作站的律师收入不高,但工作兢兢业业。每天早晨7点左右到晚上9点,工作站都会有律师的身影;周末2名律师加班是固定安排的,而每晚的加点工作都是律师自愿的。有时候要去比较远的延庆、密云等区县调查取证和开庭,需要乘2个多小时的公交车,即使在冬天,律师都会在清晨不到6点就从单位出发,这样可以为工作站省下一些交通费。工作站孕育了淡薄名利、踏实工作、服务农民工的律师公益文化。
 
除了兢兢业业的工作态度,工作站里还形成了律师之间密切合作、坦诚交流的良好气氛。遇到难办的案件,大家会在一起讨论可行的方案;有的律师工作任务太重,其他律师会主动分担一些;值班律师有事不在时,会有其他律师主动替他值班;即使是律师的个人困难,大家也会主动帮忙。这种良好的交流氛围,使律师之间不仅能毫无保留的交流对于案件的意见、对工作站发展的想法,也能在日常的生活中互相帮助,培育了凝聚性非常强的团队精神,这是工作站现在和将来稳定并日益发展的坚实基础。
 
律师不仅要办理援助案件,还要发现法律法规中无法与现实契合的地方,并在总结经验的基础上提出修改意见。使自己的工作不仅能帮助某个农民工,更能通过立法和司法改革惠及更多的农民工。公益律师的这种“心忧天下”的胸怀正是律师行业所需要的公益文化。
 
(八)树立了律师的良好形象,赢得了广大农民工的普遍好评
 
工作站有规范的管理制度和严明的工作纪律,如明确规定律师不得利用援助名义办理收费案件、不得私自接受农民工的财物、不得接受农民工的宴请、不得向农民工报销任何费用等等。在办理案件过程中,援助律师真正做到了为农民工服务、替农民工着想,有些农民工拿到钱以后,想悄悄送钱给办案律师或者宴请律师以表达谢意,都被律师拒绝了;有的农民工从远在千里之外的老家给工作站带来花生、大枣等;还有的一定要给工作站送来锦旗和感谢信,一年时间,工作站已经收到来自当事人的37面锦旗和几十封感谢信。律师以敬业的工作态度和尊重农民工、关心农民工的淳朴感情,赢得了广大农民工的一致好评,很多农民工因此与律师成了好朋友,在纠纷解决后仍然和律师保持着联系。
 
二、律师在办理农民工案件中的经验
 
农民工从事着最脏、最累的体力劳动,当他们辛勤劳动却得不到报酬、发生工伤却得不到赔偿时,难免会对这个陌生的环境充满失望、甚至绝望。有的农民工来到工作站求助时,见到律师便声泪俱下;有的农民工从其他工友那里借了路费赶到工作站,身上仅剩几毛钱;还有的农民工拖着病残的身体一筹莫展。这个群体是如此庞大,以至于律师整天加班加点也无法援助所有的人;而他们又是这样的孤立无援,不停的奔波却无结果。我们面对的是这样特殊而庞大的群体,不可能按部就班的解决问题,必须要从他们的角度来制定切实可行的维权方案。
 
(一)尽可能降低农民工申请法律援助的门槛,及时受理农民工的申请
 
工作站设立的目的就是为外地在京打工、被拖欠工资或发生工伤的农民工提供法律援助。为了让农民工能够方便的申请援助,一般而言,只要是来自外地的农民工,发生被拖欠工资或工伤事故,援助律师都会先受理。农民工在申请援助时手续不齐的,律师会在办理案件过程中让其补齐相关的手续;没有证据的,律师在受理案件后会告知或帮助其如何取证,并会与用人单位联系进行协商,及时解决纠纷。
 
(二)尽可能的通过快捷方式来解决农民工工资或工伤问题,降低农民工维权成本
 
如果农民工被拖欠的工资数额不大、人数不多,或者发生工伤后伤情不重时,援助律师首先会考虑直接联系用人单位,通过协商、谈判等方式及时迅速的为农民工要回工资和工伤赔偿金。即使案件已经进入了仲裁或诉讼程序,律师也并不放弃调解的可能,将仲裁或诉讼作为对用人单位施加压力的手段,促使调解达成。农民工马某在北京打工被拖欠工资4200元,他通过河南驻京办事处找到了工作站,援助律师通过电话和用人单位负责人协商后,为其要回了全部被拖欠的工资。律师打电话通知马某领钱时,他都有点不能相信这么快便要回了工资。
 
(三)针对群体性案件急迫性的特点,援助律师会及时介入,避免发生暴力冲突
 
群体性案件由于人数较多、规模较大,容易引发严重冲突。援助律师会劝说当事人不要采取游行、静坐等方式来讨要工资;同时与用人单位谈判,通过协商为农民工要回工资,即使调解无法彻底解决问题,律师也会在调解中设法先让对方支付一部分工资,以解农民工燃眉之急,同时也在调解中获得了证据,以方便日后维权。如李某等23人跟随包工头打工被拖欠工资,向劳动部门举报无果后想到政府门口静坐,律师在路上碰巧遇到后劝其不要这样做。援助律师随后立即与用人单位交涉,通过调解拿到了2万元,让李某等人有了一些生活保障后,剩余的工资通过诉讼全部拿回。在任某等55人被拖欠工资案以及张某等20人被拖欠工资案中,都是情况十分急迫、农民工与用人单位眼看就要发生暴力冲突,援助律师都及时赶往现场,化解了纠纷。
 
(四)确保得到援助的是农民工而不是包工头,认真核实相关证据
 
来到工作站求助的不仅有农民工,还有包工头。有些包工头得不到发包方承诺的工程款时,就以讨要农民工工资为名申请法律援助,对于包工头讨要工程款的,工作站是不提供援助的。但如果其中涉及到未付的农民工工资,律师会要求农民工亲自来工作站办理援助手续,保证通过援助得到的是实实在在的农民工工资。有些案件中,包工头非常配合律师的工作,使农民工早日拿到工资;有些则隐瞒事实真相,还让自己的亲友来假冒农民工请求援助,对这种案件我们是绝对不援助的。
 
群体性案件中当事人比较多,农民工往往不能全部都来工作站申请,有的让其他工友、老乡代办,有的干脆就听包工头的。在这种情况下,律师就要认真核实每个人的情况。根据工作站的规则,如果求助的农民工是5到10人的,至少要有70%以上亲自来工作站谈明情况、办理手续;如果是10到20人的,要有60%来工作站;如果是20到30人的,要有50%来工作站;农民工人数超过50人的,援助律师应当到所在工地或其居住地进行核实。如果有些情况确实无法核实,或者农民工联系不到,援助律师只能给已经联系到并确认其实际情况的提供援助。在杨某某等151人被拖欠工资案中,因求助时情况紧急,律师先办理了援助手续,随后律师亲自到农民工的居住地河北涞水进行了走访调查,经调查发现大部分农民工并不知道申请法律援助一事,包工头尹某某向律师提交的欠条也与实际情况不符。查明情况后,工作站及时终止了对该案件的援助。
 
(五)全力引导农民工依法维权,预防和减少违法犯罪案件的发生
 
当有些农民工在焦急的等待后而仍然拿不到工资或工伤赔偿款时,干脆就想以违法犯罪的报复方式来解决纠纷。遇到这种情形,援助律师会向其讲解有关法律知识,及时打消其违法犯罪的念头,同时想办法尽快为他们要回工资和工伤赔偿金。
 
刘某某在2005年4月25日在工地打工时从脚手架上摔下,造成腰部压缩性骨折。他来工地打工并没有签订劳动合同,其他证据也不充分,而用人单位又是一个外地注册的公司,因此通过法律途径拿到工伤赔偿金十分困难。刘某某感到无望了,就想放弃法律途径,他要回老家找一帮朋友把老板的腰打折,算是以牙还牙。律师得知了他的这个想法后,给他讲明了以犯罪的方式来讨回“公道”会有什么样的后果,他的妻子、不满周岁的孩子和年迈的父母都要因为他的犯罪行为而遭受痛苦。为了尽快拿到工伤赔偿金,律师决定再去和用人单位协商。联系到该单位负责人以及发包单位驻工地负责人后,多次与其谈判,在律师的努力下,终于拿到了工伤赔偿金。刘某某拿到钱,感激之余当天就给工作站送来了“爱心洒天下,真情暖人心”的锦旗,并在回家以后,给律师寄来的感谢信,说:“我回老家后,全家老少都很喜悦,都说你们律师真是大恩人,我们全家人永远不会忘掉您们的名字。”
 
郭某某等68人在2001年底做完工程后就被拖欠工资,农民工多次向包工头和老板要钱,可对方根本不予理会。郭某某等人又去了劳动局、公安局、法院等机关,可都没有结果。这些人走投无路,众人商量来商量去,最后决定一人一刀,将包工头砍死,钱也不要了,然后去集体自首上访中南海。当他们求助于北京市农民工法律援助工作站后,在援助律师的帮助下,放弃了犯罪的念头,并拿到了法院的胜诉判决。
 
(六)采用多种方法取证
 
由于农民工本身文化水平比较低,法律意识淡薄,常常在外出打工时并不在意是否签订劳动合同,发生纠纷后也不知道该如何收集证据。他们来到工作站求助时,有的只有包工头打的欠条,有的只有其他工友能证明,还有的几乎什么证据都没有。在证据很少的情况下,律师必须尽快取证,为以后的法律程序做好准备。
 
1.农民工第一次来求助时,律师会让其先回到单位或工地,找到熟悉情况的工友写下证言,并尽可能的寻找能够证明劳动关系内容的书面凭证,如果确实没有,在与包工头或老板谈判时做录音。在农民工收集到初步证据后,援助律师在综合分析案件情况后会先与用人单位联系,首先考虑通过协商来解决,尽快为农民工要回工资和赔偿金。如果谈判难度比较大,援助律师也会尽可能让对方先支付一部分,一方面是从农民工的生活来考虑;另一方面是以此来取得确认劳动关系的凭证。即使谈判无法达到预期的目的,律师也会在谈判中通过录音等方式取得相关证据。
 
2.如果农民工是跟随包工头打工的,他们常常与用人单位没有直接联系,手中只有包工头所打的欠条,这种情况下要让用人单位承担责任就缺少相应证据。援助律师会说服包工头作为证人出庭,或以其为用人单位员工,来迫使用人单位承认其招用农民工的事实。
 
3.如果案件很难办理,与用人单位谈判时,对方又拒绝合作,援助律师会找到用人单位的上级发包方或直接找到建设单位,一方面从用人单位的“上手”来给其施加压力,使用人单位接受调解;另一方面从上级单位处取得工程分包合同等相关的证据。
 
三、农民工案件中存在的问题
 
在办理这些案件的过程中,我们发现,政府和社会都对农民工的问题非常关注,国务院在2006年年初下发了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》,劳动和社会保障部、司法部、建设部、最高人民法院等都相继出台了有关农民工的政策文件和法律规定,对农民工问题不可谓不重视。但农民工问题涉及人数众多、情况复杂,只有这些政策法规能够并且确实贯彻到实际中去才能发挥作用,而现在在立法、执法和制度设计上还存在很多问题,冰冻三尺非一日之寒,而要改变现状也要从点滴着眼。
 
(一)劳动合同签订率低,农民工维权困难重重
 
劳动合同是确认劳动关系的凭证,也是确定劳动者的工资、工种、工时等工作内容的最重要的证据,但在外出打工的农民工中,存在的最严重的问题就是很少签订劳动合同,各项权利得不到保障。在工作站援助的1049案件中,与用人单位签订劳动合同的只有45件,占总数的4.3%,与国务院研究室在《中国农民工调研报告》中统计的2004年农民工劳动合同签订率12.5%的数字相比,还要低很多。工作站在2006年1月16日所做的4个月工作总结中,曾统计当时援助的案件中签订劳动合同的不到10件,不足总数的4%。可见劳动合同的签订率在半年后没有提升,大量农民工仍然游离在劳动合同的保护范围之外。
 
农民工没有劳动合同就很难确认与用人单位之间的劳动关系,增加了讨薪和认定工伤的难度。如温某某工伤案中,由于没有签订劳动合同,他在认定工伤前不得不先确认事实劳动关系,仅认定劳动关系就花了7个月的时间。
 
农民工之所以没有签订劳动合同,并不是他们不愿意签,往往是用人单位故意不签订劳动合同,恶意逃避其应当承担的责任。农民工郭某某带领80多个老乡在北京打工,因用人单位一直推脱不愿意签订劳动合同,郭某某等人就向劳动监察部门举报,单位负责人当着监察人员的面打了郭某某一个耳光,理由是郭某某给单位带来了麻烦。
 
(二)包工头的存在,严重影响农民工维权
 
北京市农民工法律援助工作站提供法律援助的1049件案中,存在包工头的案件就有848件,占到了总数的81%,与2006年年初工作站所做的4个月统计的85%的数字相比,包工头的数量并无大的变化,问题仍然没有解决。包工头虽然在一定程度上沟通了农民工与用人单位之间的信息,但他们的存在,却也成了阻碍农民工维权的严重障碍。
 
1.当农民工的手中只有包工头的欠条而无法证明与用人单位存在联系时,他们被拖欠的工资就有难讨之虞;如果农民工跟随包工头在多个不同的工地打工,劳动关系更难确认。农民工向劳动部门举报或申诉时,工作人员认为农民工与包工头之间是雇佣关系而不是劳动关系而不予受理;到法院起诉时,某些法官也会认为农民工与包工头之间的是劳务关系,判令包工头来支付农民工工资,难以切实维护农民工的权利。
 
2.包工头卷钱逃跑或拒绝支付工资时,农民工向用人单位讨要工资时,用人单位却以工资已经发放给包工头或否认农民工与其有关系而拒绝支付,致使农民工不得不再艰难讨薪。这种情况下,由于跟随包工头打工的决不只是一两个人,就很容易发生群体性纠纷。如耿某等66人被拖欠工资案中,包工头与用人单位结清部分工程款后就卷钱逃跑,当农民工向用人单位讨要工资时,单位以包工头已结清工资、且公司与农民工无任何关系为由拒绝支付。
 
3.包工头如果得不到自己的利润,反而会利用为农民工讨要工资的名义,以聚众静坐、游行,指使农民工爬广告牌等扰乱社会治安的方式来恶意讨薪,农民工不仅得不到工资,反而会因为违法行为而受到处罚。如包工头尹某带领杨某某、樊某某等105人在北京某工地打工,因上级发包方未给其结算工程款,尹某即指使农民工围攻劳动局、建委,还让农民工爬到广告牌上以“自杀”的方式来引起媒体的关注。
 
(三)劳务派遣成为用人单位逃避责任的工具
 
目前,北京市合法存在的劳务派遣机构就有247家(据2006年北京市劳务派遣复审名单),而据媒体的报道,在北京从事劳务派遣行业的已经达到了上千家。在劳务派遣尚没有任何法律规范的情况下,有些用人单位就以劳务派遣的名义来“偷梁换柱”逃避自己的责任。
 
在马某某工伤案中,马某某一直在北京某建筑公司工作,却被欺骗而与河北省某县就业服务局之间签订了劳动合同,因为该合同的存在,他与北京建筑公司之间的劳动关系在仲裁、一审和二审中都没有得到确认。在徐某某要求解除劳动关系补偿的案件中,徐某某自1995年就与北京一家著名的食品公司形成了稳定的劳动关系,而该食品公司在2004年突然要求所有员工都与一家劳务派遣公司签订劳动合同,否则将立即辞退。该食品公司以此方式来切断了与员工之间的直接联系,否认了徐某某11年的年资。
 
劳务派遣原本是针对企业淡季、旺季对员工需求数量的不同而调剂余缺、减少用人单位与劳动者成本的招工方式,但目前已有泛滥之势的劳务派遣却变了味,成了用人单位逃避责任的方便工具:
 
1.很多用人单位将低端的体力劳动者“整体”转移给派遣公司,以此来规避其解雇劳动者应支付的经济补偿金以及劳动者发生工伤后的工伤保险待遇,将其应负的种种责任“转”给了派遣公司,从而降低其雇佣成本;
 
2.劳动者不仅在被解雇或发生工伤后无法得到补偿,而且在用人单位内还会有同工不同酬、没有晋升的机会、工会组织不明等种种不利之处;
 
3.最严重的问题在于,目前法律对劳务派遣公司的资质和规模缺乏有效的规范,派遣公司鱼龙混杂,有些只是“皮包公司”,根本无法保障劳动者的权利。一旦公司注销或被吊销营业执照、或破产,或甚至根本找不到公司,劳动者应得的经济补偿金或工伤保险待遇就成了镜花水月。
 
(四)工伤保险覆盖率低,农民工权益难保障
 
从工作站援助的农民工工伤案件统计数字可以看出,外出打工的农民工绝大多数都是男性青壮年,他们从事危险性大的繁重体力劳动,很容易发生工伤事故,尤其是在建筑领域。国务院研究室在《中国农民工调研报告》也指出,农民工面临的最急迫的需要就是工伤保险与大病医疗保障问题。虽然在2004年开始实施的《工伤保险条例》最先将农民工全部纳入了工伤保险范围,但农民工参保率并不高。农业部2005年的快速调查表明,农民工工伤保险的参保率仅为12.9%。虽然最新的统计数字显示,到2006年7月底,全国农民工参加工伤保险人数已经达到1871万人,比2005年年底增加了619.45万人。但对于已经达到2亿,每年以600万-800万的速度增加的农民工来说,参保率并不算高。工作站在提供援助的50个工伤案件中,参加工伤保险的只有5件,仅占到总数的10%。
 
工伤保险的覆盖率低,导致农民工在发生工伤事故后权利难保障。根据《工伤保险条例》的规定,用人单位没有给劳动者缴纳工伤保险费的,由其承担工伤职工的各项工伤保险待遇。用人单位为了逃避责任,在农民工发生工伤事故后,拒不申请工伤认定;农民工申请认定时,又常常否认与农民工的劳动关系;核定保险待遇后,也并不能主动履行。工作站援助的50个工伤案件中,仅有3个案件是用人单位申请工伤认定的。
 
(五)工伤保险待遇申请程序复杂、时间过长
 
在农民工法律援助工作站已经办结的34件工伤援助案件中,有25件是通过和解或调解(包括律师调解、仲裁调解和法院调解,其中绝大部分是律师调解)结案的,和解、调解结案率高达74%,金额为2,884,460元,所占总金额比例为73%,比重如此之大,其中重要原因就是工伤认定的程序太复杂。
 
从法律规定的程序上来看,职工发生工伤后到领取工伤保险待遇,其中至少要有三个阶段:
 
1.申请工伤认定。工伤职工在提出申请后,工伤认定部门一般在60个工作日内作出是否认定为工伤的结论;对工伤认定不服的,可以申请行政复议,对复议不服的还可以提起行政诉讼,行政诉讼实行二审终审制,这个过程全部走下来要花一年多时间。而对于没有劳动合同的农民工来说,还要再增加一个确认事实劳动关系的程序,从仲裁到一审、二审,需要一年多时间。全部过程按普通期间计算要花2年4个月,如果其中有延长,所需时间为3年11个月。
 
2.劳动能力鉴定。劳动能力鉴定机构应在60日内作出鉴定结论,对鉴定结论不服的可以向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会申请重新鉴定,该鉴定为最终结论。整个过程大概花4个半月,如果其中有延长,大概要到6个半月。
 
3.工伤待遇索赔。对赔偿金额有争议的应当先进行劳动仲裁,对仲裁裁决不服的可以提起民事诉讼,民事诉讼也实行二审终审制。全部走完要花1年左右,如果其中有延长,时间大概要2年左右。
 
以上所有程序走一遍,总共要3年9个月,如果有延长,会到6年7个月。虽然并不是所有的案件都会将全部程序走完,但法律规定中却存在着这样的可能性。如果用人单位恶意利用程序规定来拖延支付工伤保险待遇,农民工是无法承受的。除了法律规定的程序外,农民工还可能会遭遇到其他无法预料的事情妨碍其享受工伤保险待遇,如刘某某工伤案中,他在2005年4月25日发生工伤与用人单位协商无果后,9月21日申请工伤认定,被拒绝;9月23日申请确认事实劳动关系的仲裁;10月下旬,仲裁委通知刘某某,因对方是外地公司无法送达,需公告2个月送达,并缴纳500元公告费。就连仲裁委的工作人员也劝其撤诉,与用人单位私了解决。
 
工伤认定程序的复杂主要就表现在认定的时间太漫长。已经遭遇工伤的农民工,在这漫长的期间,不仅工伤治疗费没有着落,甚至吃饭、住宿都成了问题。这对他们来说无疑是雪上加霜,对于社会而言,也是极大的隐患。
 
(六)劳动监察没有充分发挥作用
 
在农民工法律援助工作站提供援助的1049件案件中,大部分农民工都曾自己主动或在律师的指导下到劳动监察部门求助,但经过劳动监察部门将工资讨回来的只有17件,只占到总数的1.6%。从工作站年初统计之后,新办理的案件中,只有1件涉及14人的群体性案件是经过劳动监察解决的。其问题主要表现在以下几个方面:
 
1.劳动监察人员常常以劳动者没有劳动合同,或者以劳动者是和包工头之间的雇佣关系等为由,将农民工拒之门外,而且在很多情况下并不出具拒绝受理的书面答复,这使得农民工无法追究其不作为的责任,申请仲裁或起诉时,也无法证明自己超过时效具有正当理由。在郭某某等68名民工被拖欠工资案件中,从2003年12月到2004年1月之间,郭某某和援助律师共去了劳动监察部门7次,但最终还是答复处理不了,在郭某某和律师的多次要求下,才于2004年2月中出具了“不属于劳动法调整范围、不予受理”的《告知书》。
 
2.有的案件中农民工已经提交了足以认定劳动关系的证据,监察人员却不予认定。如在邵某某等9人被拖欠工资案中,邵某某向劳动监察部门举报时,已经提交了包括工友证言、小区住户证言、施工中的相关单据等证据,但劳动监察人员最后还是告知其无法认定劳动关系。
 
3.劳动监察部门拖延时间,增加了农民工维权的成本。劳动监察部门在受理举报后,常常并不能及时给举报人答复,而是拖延相当长的时间后才出具处理意见。在郑某某等3人被拖欠工资案中,郑某某对其被拖欠工资情况在2005年9月2日就向某区劳动监察大队举报,但直到2005年11月18日劳动监察大队才告知郑某某,该案件应当由用工所在地的另一区劳动监察大队管辖,要求郑某某等人撤案。
 
4.劳动监察明知有违法行为却并不处罚。在张某等20人被拖欠工资案中,张某等人被用人单位拖欠3个月工资。他们向劳动监察举报、监察人员到单位后,单位负责人态度非常蛮横,表示只能给2个月工资,监察人员没有为农民工主张3个月的工资,反而也劝农民工接受这样的条件。
 
虽然建设部在2005年发布的《关于建立和完善劳务分包制度发展建筑劳务企业的意见》提出要将包工头转变为规范的劳务公司,但要将所有分散流动的农民工全部纳入劳务公司、以群体性方式外出流动,是非常不现实的。我们认为,对于农民工来说,切实可行的办法是大力发展公共职业介绍机构,如果政府部门能将企业的空岗信息及时、免费的传达给农民工,才能减少农民工求职的成本和风险,即使用人单位在招用农民工时没有签订劳动合同,职业介绍机构的备案也可以作为劳动关系存在的证明。
 
目前政府部门开办的职业介绍机构虽然信誉度相对较高,但并没有特别针对农民工的服务,还要收取金额不等的中介费;而私人的中介机构鱼龙混杂,有些只收钱,根本不提供有价值的就业信息。中介市场的这种混乱局面,使很多农民工认为到中介机构去没啥用,反倒会白白花费几百块钱,还不如跟着包工头出来打工可靠。
 
针对这种情况,应当大力发展免费的公共就业服务机构,特别要提供农民工比较集中的行业的就业信息,比如建筑业、服务业等。北京市劳动局早在2003年就下发了《关于建立用人单位空岗报告制度的通知》,要求用人单位在出现用人需求时,应及时详实地向公共职介机构填报《用人单位空岗信息报告表》,并对履行空岗报告的用人单位提供了就业服务和优惠政策,但从向工作站求助的农民工的情况来看,通过公共就业途径找到工作的不过一个,远远没有达到目标。
 
(五)改变工伤保险缴纳方式,扩大工伤保险覆盖范围
 
工伤保险的覆盖率低,直接导致了劳动者的权益难以得到维护。农民工申请工伤认定难、拿到工伤保险待遇难,而工伤保险待遇所希望达到的给工伤职工提供医疗保障、促进康复和保证生活的目的也难以达到。
 
扩大工伤保险的覆盖面、由社保部门支付工伤保险待遇才是解决问题的根本办法。但按照目前工伤保险缴纳的方式,很难保证所有单位的所有职工都能缴纳工伤保险。有些劳动部门的工作人员称,工地上人员流动性很大,如果用人单位给1500人上了工伤保险,工作人员根本不可能去一一核实,也不大可能知道该工地到底是1500人还是2000人。鉴于现实的情况,我们认为对于建筑行业来说,可以改变工伤保险的缴费方式,不是按照职工人数和工资总额来缴纳工伤保险费,而是按照工程总造价的一定比例来缴纳,如提取2%到5%的工程款作为工伤保险费,由总承包单位在承包工程时强制缴纳,凡是在该工地发生工伤事故的,全部由社保部门承担工伤保险待遇的给付责任。同时,社保部门应取消养老、医疗、失业、工伤等“捆绑式”缴纳保险的方式,允许尚不具备参加全部险种条件的用人单位或建筑等高风险企业中的农民工先行参加工伤保险。这样才能使农民工真正享受到工伤保险的好处。
 
北京市劳动和社会保障局和北京市建委最近联合发出的《关于做好北京市建筑业农民工参加工伤保险的通知》中,已经开始尝试这种新的工伤保险缴纳办法,即从2006年10月15日起,北京新开工的建设项目,农民工工伤保险费用将由建设单位在工程总预算造价中单独列项,并作为专用款项在开工前一次性拨付给施工总承包企业,由总承包单位按建设工程项目为农民工缴纳工伤保险费。如果这种方式能将建筑行业90万农民工全部纳入工伤保险范畴,必将在农民工工伤维权中迈出一大步。
 
(六)简化工伤处理程序,充分保护劳动者权利
 
《工伤保险条例》在第一条中规定了制定该法的目的是“保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿,促进工伤预防和职业康复,分散用人单位的工伤风险”,但目前的程序规定却已经烦琐到让农民工无法承受的程度,很难达到保障工伤职工的目的。
 
1.弱化用人单位提起行政复议和行政诉讼的权利。根据《工伤保险条例》的规定,工伤认定时农民工应当提交确认劳动关系的证明,如果不能确认劳动关系,农民工必须先申请确认劳动关系的仲裁,对裁决不服的,可以到法院起诉;对工伤认定不服的,可以申请行政复议,对行政复议不服的,可以提起行政诉讼;劳动能力鉴定委员会作出伤残等级鉴定后,申请鉴定的单位或个人对鉴定结论不服的,可以向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请;对工伤赔偿待遇有争议的,应当先申请劳动仲裁,对裁决不服的,可以提起诉讼,所有程序走完一遍就要花费3年9个月。程序烦琐的一个重要原因在于农民工申请仲裁后仍然还要向法院起诉,拖延了时间,应取消仲裁,使农民工能够直接向法院起诉。此外,如果单位恶意的利用诉讼程序,显然会将程序无限制的拖延下去,工伤职工的权利无法得到保障。因此,应限制用人单位随意提起行政复议、行政诉讼的权利,如用人单位对行政决定不服的,仅限于复议或诉讼一次,但对于工伤者的权利是不应当限制的。
 
2.增加部分支付规定。工伤职工在治疗工伤、申请工伤认定、劳动能力鉴定、申请仲裁要求用人单位给付工伤保险待遇时,一般都不可能得到用人单位主动给付的治疗费用和伤残津贴。而在这个过程中,劳动者尤其是农民工往往已经身无分文又无法工作,自己甚至全家的生活都因此而陷入困境。如果要想得到治疗费或其他工伤保险待遇,必须申请劳动仲裁,不服的还要一审、二审,时间耗费的太多。我们认为,对于已经确认了工伤的职工,如果用人单位没有为其上工伤保险的,应当设立类似于“支付令”的制度,农民工可以向法院提交治疗费用或工资的凭证,直接向法院申请用人单位支付治疗费、停工留薪期的工资以及其他预期必然发生的费用。法院审查时,用人单位可以举证证明该项费用并非必然发生,或者该项费用已经支付,否则法院应责令用人单位支付相关费用。
 
(七)建立和完善工资支付保障金制度
 
欠薪保障制度是目前提到比较多的专门解决拖欠农民工工资的对策,即对企业征收一定比例的保障金,一旦出现企业拖欠劳动者工资的情况,可由政府从欠薪保障金中先行垫付给劳动者。对于用人单位在外地或执行能力无保障的企业而言,建立欠薪保障金制度有利于农民工得到胜诉判决后的执行。但如果只是执行企业交纳的保障金的话,保障金过多,对企业负担过重;而保障金太少又不足以保护农民工的权利。因此,我们建议由企业交纳一定比例的保障金交入行业保障金帐户中,在企业发生拖欠农民工工资后,由该行业保障金帐户中支付农民工工资。如果某企业交纳的保障金不足,由行业协会来监督其补齐不足,并可以对欠薪严重的企业进行处罚。
 
但劳动者从保障金中领取自己的工资,首先就要得到胜诉判决,而且该判决必须是判令由用人单位而不是由包工头来承担,因此保障金制度并不能缩短农民工维权的时间,对该制度的作用也不能夸大。
 
(八)加大对违法用人单位的处罚力度,责令其承担农民工在维权中承担的成本
 
考虑到目前拖欠农民工工资的问题十分严重,尤其是建筑领域中群体性被拖欠工资问题,即使在政府三令五申采取措施后仍然没有从根本上解决。如果用人单位公然拖欠十多名甚至上百名农民工的工资,就不仅仅是立法存在不足的问题,而是法律无法贯彻实施、违法单位公然漠视法律的问题。我们认为,要加大解决拖欠工资的力度,对于发生群体性(按照5人以上为标准,包括5人)被拖欠工资的,应当在责令其支付完农民工工资和经济补偿金后,将其清除出建筑市场,吊销其从业资格,并对该公司的法定代表人处以一定年限内不得再从事建筑行业的处罚。
 
对于农民工在维权过程中所支出的各项花费,以及社会和政府部门付出的成本,应当在相关规定中明确由用人单位来支付,这样才能公平的保护劳动者,并对用人单位起到威慑作用。
 
(九)加强对农民工的普法培训,培育农民工自己的“赤脚律师”
 
对农民工的事后救济和法律援助,不光要花费大量的金钱、时间成本,也并不能有效的遏制用人单位的违法行为。我们认为,让农民工学会如何保护自己才是最重要的,也是维护其权利最有效的办法。从目前劳动力市场供远大于求的状况来看,一味强调农民工权利的普法宣传并不会达到预想的目的。而且,从工作站培训的效果看,并不是所有的农民工都对此感兴趣。有的人没有时间来培训;有的人明显感觉没兴趣,认为自己没被拖欠工资就不用学那么多;还有的认为法律规定太复杂,自己就是学了也不知道该怎么用。
 
因此,我们认为,普法宣传除了要告知农民工自己享有哪些权利、如何保护自己的权利、在权利被侵害后如何寻求救济、如何调查取证之外,还有一个重要内容是培养农民工群体中自己的“赤脚律师”,让他们自己来帮助自己。在工作站援助过的当事人中,经过律师的帮助、培训,有的农民工已经代理其他人讨要工资、申请工伤认定,取得了非常好的效果。
 
(十)强化工会职能,提高农民工的组织化程度
 
作为单个的劳动者,与用人单位相比总是处于弱势地位的,要站在平等的地位上与用人单位谈判,最好团结起来,加入工会组织。而目前的状况是,虽然工会做了大量的工作,但大部分农民工尚未加入到工会组织中去,他们被拖欠工资或者发生工伤后,并不知道或不相信工会能够帮助自己。将农民工群体纳入工会组织中,提高其组织化程度,不仅有利于农民工维护自身的权利,也有利于国家、社会的稳定。并且,工会的代表大会或委员会中应当有适当比例的农民工代表,使其成为农民工的代言人。
 
目前,我国农民工已经达到2亿,每年还在以600万-800万的速度递增,在未来的20年内,中国还将有1.2亿到1.5亿的农民转移到城市中去。农民工维权问题不仅涉及人数众多,而且非常复杂,随着社会、经济的发展,不断有新的问题出现。北京市农民工法律援助工作站会继续为农民工提供法律咨询、法律援助和普法宣传,对农民工维权中出现的问题及时总结、研究并向立法、执法机关提出建议,为构建和谐社会贡献自己的力量。
 
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